国际法上外国军舰在台湾海峡通过问题

台湾海峡位于中国大陆和台湾之间，连接东海和南海，是一条繁忙和重要的国际航行通道。在两岸关系的敏感时期，总有某些国家海军力量在台湾海峡显示存在，试图干扰两岸和平统一进程。这些外国军舰或编队在台湾海峡的通过，也引起媒体和公众的广泛关注。外国舰队在台湾海峡的通过作为法律问题，和在台湾海峡显示军事存在的政治评价，应予以区分。国际法上的海峡制度是什么？台湾海峡在这一制度中处于何种地位？外国军事力量是否有权通过？本文对这些问题进行一个简单的梳理。

海峡是扼守着大洋之间和地区海之间的海上通道。保障外国船舶在海峡的航行通过，在海上贸易交通上非常重要。对于具有远洋投放能力的海军大国来说，这一保障也具有重要的军事战略意义。公海上的航行自由不仅意味着公海上的航行，还意味着为确保公海航行自由，海洋利用国在进出海洋以及通过海洋不同部分有相应的航行通行权。包括军舰在内的外国船舶在用于国际航行的海峡上的通过权，应当理解为公海航行自由的一个必要组成部分。

国际法院成立后审理的第一起案件就是军舰通过海峡的问题（科孚海峡案，1949）。科孚海峡位于希腊和阿尔巴尼亚之间，连接公海，是用于国际航行的海峡。科孚海峡最窄处不足一海里，即使从当时主张领海三海里的国家看来，科孚海峡无疑也是完全被领海覆盖的海峡（领海海峡）。在科孚海峡案中，英国舰队数次通过科孚海峡前往希腊。在战后东欧社会主义国家成立可能影响英国在希腊的利益这一国际环境下，英国的通过目的并不单纯，有炮舰外交的影子。

科孚海峡

阿尔巴尼亚领海是科孚海峡的一部分。英国军舰在通过海峡时，在阿尔巴尼亚领海内触雷并受损。该案的一个核心法律问题是，英国军舰在通过科孚海峡这一用于国际航行的领海海峡时，是否享有通过阿尔巴尼亚领海的权利。在1949年判决中，国际法院回避了外国军舰通过领海是否适用无害通过规则这个一般性问题。但是明确认为军舰无害通过用于国际航行的海峡（同时也包含海峡国家的领海）时并不需要沿岸国的事先批准，包括军舰在内的任何船舶的无害通过不得停止（Corfu Channel (U.K. v. Alb.), Judgment, 1949 I.C.J. 28 (Apr. 9)）。这一无害通过也被称为强化的无害通过，反映到了1958年《领海公约》上，但仅限于通过领海海峡的情形（《领海公约》第16.4条）。

1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），将领海的最大宽度确定为12海里。这样，有一百个以上原本在采用三海里领海时而留有公海通道的用于国际航行的海峡，会被扩大后的领海所完全覆盖。就拥有搭载核武器的潜艇和航母打击群的海军大国而言，保持潜艇通过海峡时的隐蔽性，对于确保潜基弹道导弹核威慑的有效性是必不可少的。同时，航母编队上空的伴飞，对通过海峡的舰队安全也是重要保障。因此，现有强化的无害通过制度，将不能完全满足这些国家在通过海峡时的利益关切，因为即使军舰可以在强化的无害通过制度下通过领海海峡，潜艇也必须浮出水面扬旗，并且领海上空的飞越也是被禁止的。而上述潜航和飞越自由，由于采用三海里领海制度时海峡中留有一条公海航道，因此是确凿无疑的。

新的海峡制度作为领海扩大的对价呼之欲出，同时在制度设计中战后海军强国的实践需求也得到关注。在美苏两国主导下，《公约》在第三部分“用于国际航行的海峡”（第三十四-四十五条）对此做出了回应。第三部分的核心是第二节的“过境通行”制度。过境通行允许“继续不停和迅速过境的目的而行使航行和飞越自由”，同时不要求潜艇上浮扬旗。这一“过境通行”制度的对象，是“公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡”。尽管《公约》中没有出现“领海海峡”的字眼，但是从“过境通行”制度的目的宗旨和具体规定上看，过境通行可以适用的是那些完全为领海覆盖的海峡（领海海峡）。这里特别指出《公约》第三十六条对非领海海峡不适用“过境通行”的规定。这里的非领海海峡指的是海峡未完全被领海覆盖，海峡中留有专属经济区或公海性质的航道。这一航道还有“在航行和水文特征方面同样方便”的条件限制。第三十六条规定如下：

“如果穿过某一用于国际航行的海峡有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海或穿过专属经济区的航道，本部分不适用于该海峡;在这种航道中，适用本公约其他有关部分其中包括关于航行和飞越自由的规定。”

从公海、专属经济区有关航行和飞越自由的规定以及“过境通行”制度设置的目的宗旨上看，在上述海峡中的公海或专属经济区的航道上的航行和飞越自由至少应不小于过境通行权中外国军舰和飞机享有的权利和自由，包括水面舰船不需要事先通告或许可的通过，潜艇的正常下潜通过以及飞机的上空飞越。和“过境通行”相比，在第三十六条下的“航道”通过甚至不要求以“继续不停和迅速过境”为目的。然而，这类海峡的领海部分和普通的领海无异，仅适用无害通过制度。军舰在通过第三十六条下的海峡时，如果选择不使用海峡中的“航道”而是选择海峡中的领海通过，可能会遇到麻烦。因为外国军舰是否可以不经事先通告或许可地通过领海，在《公约》的解释和国家实践上是充满争议的。

第三十六条下的海峡，一方面迎合了海军强国凭借在《公约》中创制“过境通行”制度对其舰队（包括潜艇、航母编队）通过海峡时的利益关切，另一方面，在海峡两岸的领海内保留“无害通过”制度，使得沿岸国可以在此要求潜艇的上浮扬旗并禁止上空飞越。这也是日本在其领海法中对五个用于国际航行的海峡刻意保留三海里领海宽度（《公约》只规定了领海的最大宽度是12海里）的一个重要的政策考虑。因为在上述海峡中部留有非领海航道的同时，日本在海峡沿岸三海里内保持对潜艇通过和上空飞越的限制。

如开头描述的那样，台湾海峡连接东海和南海（地理标准），每年都有大量的外国船舶通过（使用量标准），是一条用于国际航行的海峡。虽然台湾海峡位于中国大陆和中国台湾之间，但是海峡两岸属于同一个国家并不影响用于国际航行的海峡的定义。实际上本月中俄联合演习通过的津轻海峡，也是位于日本本州（青森县）和北海道之间。从地理标准和使用量标准上看，两者都是不折不扣的用于国际航行的海峡。

中俄“海上联合-2021”军事演习 图源：新华社

台湾海峡长约245海里，宽度约85到105海里。除了海峡北部的马祖稍远离台湾本岛外，台湾海峡中的岛屿都靠近海岸。因此无论是采取正常基线还是直线基线，台湾海峡不会完全被领海所覆盖，中间必然留下非领海航道。除非根据《公约》第三十六条的规定主张台湾海峡中的非领海航道不具有“在航行和水文特征方面同样方便”的条件，从而进一步主张台湾海峡适用过境通行制度。但是由于过境通行允许外国在海峡全境，包括紧贴海岸线的领海部分的潜艇潜航和飞机的上空飞越，主张台湾海峡适用过境通行制度从安全角度上看对中国并不十分有利。从实践上看，外国船舶利用非领海航道通过台湾海峡时，也未见其有航行和水文便利性上的抱怨。如果将台湾海峡理解为《公约》第三十六条规定下的海峡的话，外国军舰利用台湾海峡中的非领海航道通过，在国际法上应该不存在太大的争议问题。

台湾海峡

台湾海峡的通过权是一回事，利用通过进行政治操弄和挑衅是另一回事。正如科孚海峡案所示，英国军舰即使是合法通过海峡，也是在实施炮舰外交并引起了局势动荡。事实上，英国军舰的通过，已经成为联合国安理会讨论的问题。近期外国军舰频繁通过台湾海峡，并进行高调政治渲染，从具体通过的时机、频度和通过状况上看，我们认为这损害了台海的和平稳定，在政治上无疑应当受到谴责。