建议及展望

中美亟待提升海上战略对话的质量。迄今为止，中美关于南海局势尚没有深入实质的沟通，包括中美外交安全（2+2）对话等机制都停留在相互重申立场的阶段，中方要求美方不得侵犯其岛礁主权和主权权益，而美方则强调中方不得破坏南海的航行自由，不能搞岛礁“军事化”。然而，中美矛盾的焦点既非主权之争，也非航行自由之争，而是权力和秩序之争。美国对岛礁的兴趣不在主权，而在于中方依托岛礁构建的能力；而中方虽然坚持断续线主张，但没有任何证据表明中方破坏了南海岛礁12海里以外的航行自由，包括军舰和军机在内的行动都没有受到实质性阻碍。一定程度上，双方都有试图通过强调主权和航行自由这样的基本国际准则，以占领道德制高点去限制对方在该地区的行动，特别是美方，明知道中国根本不可能控制南海，却不断用这样的想象和臆测进行国际国内政策动员。随着中美南海战略竞争的加剧，双方最应该谈的是军备控制、权力结构和军事行动规则等实质问题，而非主权和航行自由这样的表面问题。形势的发展也容不得双方继续浪费时间，如果未来双方不能在南海的权力结构、行为规则和海上秩序等核心议题上取得共识，武装冲突也许真的无法避免。为此，我们鼓励双方停止在表面打转，直接触及核心，谈一些真问题。考虑到中方并没有做出破坏航行自由的举动，美国应停止在主权相关问题上进行选边站，以为深入对话创造气氛。目前，美国虽然在南海岛礁归属问题上保持着明文上的中立，但已经在海域划界问题上“选边站”，片面抨击中国的海洋主张，这实际上加大了问题的复杂性。

日澳英等域外大国有推动局势降温的重要责任。中美南海竞争的加剧，势必会压缩日澳英等国的战略空间。虽然对于它们而言，在中美间“选边”较为容易，毫无疑问会选美国一方。问题在于程度，这些国家都有自己的政策弹性和灵活性，而这对于缓解南海的局势紧张非常重要。如果它们的南海政策置基本的平衡于不顾，完全追随美国，那将极大推高局势的紧张。而局面的失控不仅将会压缩它们的选择空间，还会最终殃及池鱼，损害它们自身的利益。因此，盲目在南海煽风点火不仅不够明智，也相当危险。对于当前的南海局势而言，域外国家扮演着最后砝码的作用，它们基本上倾向于支持美国，但还留有余地，不想过度刺激中国，一旦不再保留余地和弹性，必将助长美国的冒进和中国的强力反制，局势将再难控制。当然，域外国家在南海确有自己的合理需求，比如南海通道的畅通及航行自由，它们还有些自己的非份想法，比如利用南海问题牵制中国。不过，在自身航行自由和其他利益并没有遭受损害之时，盲目向中方施压，甚至采取军事行动绝非明智之举。

有关域内国家在南海的小动作值得重视。出于既定立场，越南和菲律宾加快了在其侵占岛礁上的填海造陆和其他基础设施工程。据公开报道，菲律宾和马来西亚甚至伺机占据新的无人岛礁，这种严重违反《南海行为宣言》（DOC）的行为如果不能自我克制，必将严重危及该地区的和平与稳定。越南和马来西亚等国新的油气开发区块已大幅侵入争议区，资源之争处理不好，也会引发新的动荡。中方的搁置争议和克制当然是有条件的，那就是相关各方能够相向而行。如果有关方误解了中国的善意，过于咄咄逼人，很可能会引发中国的必要反应。

COC谈判进入实质磋商阶段，难度加大。如果说前一阶段的单一文本磋商是做加法，即将各方的关切都先纳入进来；那么后一个阶段就是在做减法，因为随着实质条款谈判的开始，必然会有舍弃， 这就会涉及到谈判各方的切身利益，难度和复杂程度可想而知。中国虽然对外宣示了3年的谈判期限，但这仅仅是中国的愿望和决心，具体能否三年谈成，还取决于各东盟国家的意愿是否同步。即便同步，要在三年内就诸多敏感复杂的条款达成一致，也非易事。

共同开发及海上务实合作进入深水区。COC磋商和海上务实合作是中国与东盟国家稳定南海局势的两大抓手。近两年来，相关各方在渔业、油气和防务等领域的合作都取得了切实的进展，2018年10月，中菲达成《关于油气开发合作的谅解备忘录》则标志着共同开发取得重大突破。然而，一旦由原则性共识进入到具体的合作区域和合作领域，矛盾和困难便接踵而来。一个根本性问题是，如何确定或认知争议区域？即便相关各方都认可，油气和渔业合作安排并不对最终的划界谈判构成实质影响，他们也难以忽视资源开发和经济存在在南海争议博弈中的重要作用。最近一段时期，南海的油气和渔业合作问题日益成为舆论关注的焦点，一些智库纷纷发表相关合作计划或合作倡议，影响南海局势走向的意图非常明确。其中，亚洲海事透明组织（AMTI）提出了一个非常全面详细的南海合作路线图，主要包括合作打击跨国犯罪与进行联合海洋研究、渔业管理与环境保护，以及油气开发合作。 尽管报告宣称“力求务实和可操作性”，但迄今为止，并没有任何相关方给予积极回应。作为理论探讨，这样的报告当然有其自身的价值，但现实中，南海的共同开发及海上务实合作可能只能“摸着石头过河”，这样的路线图很大程度上是“纸上谈兵”。在很多问题上比如渔业摩擦，中国也并非是矛盾的焦点，东盟国家间的矛盾可能更加尖锐。考虑到渔业资源动态流动的特殊性，南海沿岸国确有责任形成一个多边的渔业合作机制，以规范南海区域的渔业生产并加强资源养护。油气的合作更为敏感，各方面临的情况也不尽相同，更好的办法是通过双边的形式稳步推进。