南海问题和英国战略

英国在南中国海和更为广阔的印度洋——太平洋地区逐渐增加的参与度反映了英国在此长期存在的国家利益和该区域不断增加的战略重要性。此外，英国最终得以脱欧促进了“全球英国”（Global Britain）姿态的重现， 不断向外探索、扩大全球影响力，以及“支持基于规则的国际体系” [i]。英国与这一区域有着贸易、外交、军事和历史联系，与英联邦盟友马来西亚、新加坡、文莱的关联尤为显著， 与此同时还履行着与新加坡、马来西亚、澳大利亚和新西兰缔结的《五国防御协议》（FPDA）所规定的联盟义务。 不仅如此，全球实力对比尤其是地区经济重要性从欧洲——大西洋地区向印太地区的转移也迫切要求英国继续维持在该地区的力量存在，为地区的安全与稳定作出贡献。为此，时任皇家海军第一军务大臣、海军上将菲利普·琼斯（Philip Jones）爵士在2017年的讲话中提到：“印太地区涵盖了世界上最大的三大经济体中的两个，居于世界经济体前十六名的就有五个。如果英国确实想要建立新的全球贸易伙伴关系，那么这个地方就是我们需要经营的。” [ii] 然而， 关于英国在该区域势力存在的程度和性质仍然备受争议。

英国在南中国海和更广泛的印太地区的利益

在检视英国在南中国海和更广泛的印太地区的特定利益之前，需要对英国的战略背景进行简要讨论，以便阐明英国战略的基本原理和推动因素。英国战略环境的决定性特征是它的地理位置，即英国作为一个岛屿的地位。科林·格雷（Colin Gray）教授用以下措辞描述了英国的地位：

英国是一个中等海洋强国，其安全和繁荣需要不受阻碍的海上通道和过境通行。作为一个海上贸易国，英国需要确保良好的海上秩序。英国在地理上与欧洲大陆因海隔绝，这让该国利用海洋的能力具有重要的经济和战略意义。这不是自由裁量的，也不是一个悬而未决的政策选择问题。英国国家安全的地缘政治和由此带来的地缘战略的环境背景既是全球性的，也是（广义上的）大西洋地区，并不局限于欧洲。[iii]

此外，正如杰弗里·蒂尔（Geoffrey Till）教授所说：“无论我们喜欢与否，我们都是全球贸易体系的一部分。在世界遥远的地区发生的事情，迟早会影响到我们这里，而且往往比其他大多数国家都要大。” [iv] 蒂尔定义了国际贸易体系的三种威胁，应对这些威胁需要“一种保护贸易及其发展条件的政策”。

第一，岸上和海上的秩序混乱，特别是在生产重要商品的地区，通过这些地区运行关键的运输路线或与英国安全、繁荣有明显联系。第二，国家间战争。美中在台湾问题上的可能冲突对世界经济的破坏是不可想象的。目前这种威胁很低，但我们需要帮助他们保持这种低威胁。第三，国家和非国家力量的蓄意攻击，这些力量对全球化的意图、价值观和结果持敌视态度。[v]

由于其依赖全球贸易体系，英国没有一个特定的区域焦点。在这方面，蒂尔建议：“......我们需要把我们的国家注意力和我们的国家资源集中在重要的地方，海湾（资源），远东（贸易）和非洲（资源），而不是那些可悲的无关紧要的地方。” [vi]  在21世纪的前十年左右，伊拉克，特别是阿富汗的战争，以及2008年全球金融危机和2010年《战略防御与安全审查》（Strategic Defence and Security Review）报告的影响，大大降低了英国在印太地区维持存在的能力，尽管这个问题现在正在解决。[vii] 正如蒂尔所解释的那样，英国保留了在该区域维系存在的基础，其中自然包括“......《五国防御协议》，‘五眼’关系，特别是与澳大利亚和新西兰的关系，继续部署到文莱......以及的新加坡三巴旺的小型加油设备。”[viii] 

在南中国海和更广阔的印太地区维系国家存在的战略理由是什么？英国在该地区具有重要的经济、军事战略和外交利益，同时对它的全球贸易体系具有更广泛的重要性。在经济方面，正如约翰·亨明斯（John Hemmings）和詹姆斯·罗杰斯（James Rogers）所解释的那样，南中国海是“......连接欧洲和东亚的主要贸易走廊。虽然不列颠群岛距离该水道还有一段距离，但英国近12％的海运贸易——每年价值970亿英镑的进口和出口量——都会经过南中国海......”[ix] 英国排名前25位的贸易伙伴中有6个（中国大陆、中国香港、日本、新加坡、澳大利亚和韩国）位于印太地区[x]，而东南亚则是英国第三大非欧盟出口市场和第三大防务出口市场[xi]。截至2019年4月，中国是英国第三大进口来源国和第三大出口市场。[xii] 此外，继决定退出欧盟，英国一直在考虑加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）（成员国包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南）。[xiii]英国国防部发展、概念和条令中心（DCDC）预测，“全球贸易中的东亚份额估计将从2015年的22％增加到2050年的29％”。[xiv]  该中心在2010年用以下列措辞描述了该地区地缘经济的重要性：

......从北方的香港到东南亚再到澳大利亚......这一地区跨越马六甲和龙目岛海峡的全球贸易路线，全球20％的石油产量通过该路线运输，其中中国的石油进口占了80％。超过60％的全球航运通过这些要塞运往中国港口。同样，日本也沿着这些路线进口了超过本国80％的能源需求。[xv]

因此，该区域的长期影响描述如下：

东南亚在全球的重要性将日益增加，这在很大程度上是因为世界上许多贸易都要通过东南亚群岛的战略要塞。包括美国，中国和印度在内的所有印太地区的大国都在寻求提高其在该地区的影响力，东盟也可以期待包括英国在内的非地区合作伙伴能有更高的参与程度......东南亚对印太地区的力量平衡仍将至关重要。[xvi]

印度太平洋日益增长的经济重要性对英国具有越来越重要的战略意义。中国作为一个全球大国的崛起以及大国竞争的重新抬头，尤其凸显了这一点。 2019年2月，时任英国国防部长加文·威廉姆森（Gavin Williamson）就不断变化的战略环境表示：

在“大国”竞争的时代，我们不能满足于仅仅保护自己的后院。英国是一个真正具有全球利益的全球大国，是这个星球上拥有第五大经济体的国家，是一个拥有世界第五大国防预算的国家，也是第二大武器出口大国。由于新的全球大博弈将在全球竞技环境中进行，我们必须准备好远离本土，争取我们的利益和价值观。[xvii]

应对不断变化的战略环境将要求英国：“在与美国、澳大利亚、新西兰和加拿大作为‘五眼’的一部分所已然建立的关系基础上，发展与新加坡和马来西亚《五国防御协议》关系，以及与其他东盟国家、日本、韩国和印度的关系”。[xviii] 此外，这将需要“考虑我们在加勒比海地区和印太地区可能需要的永久性存在，以扩大我们的全球影响力”。[xix] 这是建立在2018年12月的政策文件《动员、现代化和转型防御：现代化防御计划报告》（Mobilising, Modernising & Transforming Defence: A Report on the Modernising Defence Programme）的基础上，该报告就印太地区宣称：

太平洋地区对英国变得越来越重要，贸易联系日益紧密，区域安全问题也具有全球影响。我们将通过双边关系、“五眼”和《五国防御协议》小组增加在该地区的存在。我们将共同支持包括航行自由在内的全球规则，这些规则是我们作为岛屿贸易国家的安全和繁荣的支撑。[xx] 

《动员、现代化和转型防御：现代化防御计划报告》（Mobilising, Modernising & Transforming Defence: A Report on the Modernising Defence Programme）

《五国防御协议》由澳大利亚、英国、马来西亚、新西兰和新加坡达成，反映了英国的外交、贸易、军事和历史利益的融合交汇。除了英国之外，该协议还包括前英国殖民地或领地以及英联邦——一个经常被忽视的软实力工具——的成员国，[xxi]， 其目的是在马来西亚或新加坡面临直接威胁的情况下进行商议。[xxii] 新西兰和澳大利亚也是与英国、加拿大和美国的“五眼”联盟的一部分。英国和澳大利亚正在发展更紧密的双边军事关系，尤其是澳大利亚决定采购26型全球作战舰作为其下一代护卫舰 “猎人级”，该级护卫舰也将作为皇家海军新的“城市级”护卫舰。[xxiii] 英国和澳大利亚将通过操作F-35，P-8“波塞冬”海上巡逻机和E-7“楔尾”空中早期预警和控制飞机，进一步加强军事互操作性。第10届澳大利亚—英国部长级会议（AUKMIN）联合部长声明：“正如选择英国设计的澳大利亚“猎人级”护卫舰所证明的那样，我们军队的互操作性继续扩大。我们将继续深化我们的反潜战战略伙伴关系。”[xxiv] 更广泛地说，英国和澳大利亚承诺：

......共同努力促进印太地区的繁荣、和平、开放和法治。朝鲜的非法核和弹道导弹计划仍对该地区及其他地区构成威胁。我们将一直持续施压，直到朝鲜采取具体、不可逆转和可核查的步骤以实现完全无核化。我们通过双边和多边联合演习以及执行制裁朝鲜的联合国安理会决议，加强了在该地区的安全参与。 2018年，我们的武装部队将继续与《五国防御协议》（FPDA）的其他成员一起进行演习。我们将寻求在印太地区更深入的海上安全合作。[xxv]

关于南中国海，部长声明宣称：

我们仍然致力于航行自由和飞越自由以及根据国际法，包括《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和平解决争端。我们支持建立行之有效的“南海行为准则”（COC），强化各国基于《联合国海洋法公约》享有的权利，并尊重非COC缔约方的利益。COC应加强现有的区域架构，并加强各方的承诺，停止包括军事化在内的使领土争端复杂化或升级的行动。我们敦促各方不要采取任何可能加剧紧张局势、阻碍和平解决争端的行动。[xxvi]

英国正在与日本建立密切关系，特别是2017年签订的英日《安全合作联合宣言》令人瞩目。该宣言称：“日本和英国将加强全球合作，尤其是在印太地区的合作，意识到其对全球安全与繁荣的重要性。基于这种共识，日本和英国将针对基于规则的国际体系的共同战略挑战加强我们的合作和伙伴关系。”[xxvii] 该宣言包括通过潜在的联合演习加强国防合作，支持加强英国在印太地区的“安全参与”，互相提供后勤、技术和专业支持，以及更密切的国防设备和技术合作。[xxviii] 在这方面，2019年3月，皇家海军舰艇23型护卫舰“蒙特罗斯号”（Montrose）访问了日本，并与日本海上自卫队和美国海军进行了三方反潜作战演习。[xxix] 这是与美国和日本进行的第二次三边演习，第一次发生在2018年12月。当时的皇家海军舰艇“阿盖尔号”（Argyll）也是一艘23型护卫舰，它与日本直升机航母“出云号”（Izumo）、一艘美国海军核动力攻击潜艇和P-8A “波塞冬”海上巡逻机进行了联合演习。[xxx]

在澳大利亚—英国部长级会议和《日英联合宣言》的支持下发表的联合声明强调了对基于规则的秩序的承诺。这是一个英国有关印太地区及国际体系的声明中一再强调和反复出现的主题。如《国家安全能力评估》（National Security Capability Review）指出：

我们帮助推动的基于规则的国际体系使全球合作成为可能。这些合作包括保护尊重人的尊严、人权、自由、民主和平等的共同基本价值观。英国作为联合国安理会常任理事国，北约的主要贡献者，一个与我们的伙伴国持有共同的基本价值观的欧洲国家，以及一个英联邦的拥护者，我们致力于维护和更新基于规则的国际体系。[xxxi]

《国家安全能力评估》（National Security Capability Review）

因此，应对对基于规则的秩序的威胁是英国战略的一个主要优先事项。 2019年5月，当时的皇家海军负责人的海军上将、菲利普·琼斯爵士在这方面表示：

......维系我们实现安全和繁荣基础的国际制度和规则正在明显地不断受到侵蚀，特别是遭到了所谓“灰色地带”活动的挑战。英国国防部对其作了更准确的定义，这是一种长期的冲突状态，行为刚好低于传统常规冲突的门槛，但却构成了重大挑战。[xxxii]

关于南海争议的影响，菲利普·琼斯海军上将说道：

现在，有人会质疑为什么半个世界以外的领土争端对英国来说很重要。但我要说《联合国海洋法公约》是国际和平与安全的基石之一，它提供了一个分配世界海洋资源的中立机制。如果我们允许《联合国海洋法公约》在一个地区受到破坏，无论该地区在哪里，无论情况如何，它都会在其他任何地方被削弱。[xxxiii]

结果将是“在国家可以随意忽视不适合它们的国际条约的一个世界，当然，没有任何协议是安全的：国际秩序和国际安全很容易开始瓦解。”[xxxiv] 在这种背景下，海军少将（已退休）布鲁斯·威廉姆斯（Bruce Williams）提出了一个问题：“......我们是否正在回到‘帕默斯顿勋爵的世界’，即国家利益高于一切？或者说集体利益和捍卫基于规则的体系应该在我们的思想中处于优先位置吗？” [xxxv] 正如要应对这一挑战，海军上将菲利普·琼斯爵士强调道：“......英国海洋战略的重要性，一个是本质上具有全球性的前景，另一个是旨在维护基于规则的秩序…。” [xxxvi] 这需要具体提到印太地区，正如时任国防部长彭妮·莫当特（Penny Mordaunt）在2019年香格里拉对话中所明确阐述的那样：

英国知道，要成为可靠的全球合作伙伴，我们不能采取任何半心半意的措施，我们致力于成为大家的可靠合作伙伴。因此，我们参与地区事务时始终奉行基本的全球价值观：人权、民主和对基于规则的国际秩序的尊重......对于“全球英国”而言，这首先意味着我们需要在场并且我们的存在必须是持久的，而不是投机的。这就是为什么我们看到皇家海军在过去12个月内在该地区保持了几乎不间断的存在，以及为什么这种情况将来会持续下去，我们的新旗舰“伊丽莎白女王号”（Queen Elizabeth）几年内的首次作战部署也将包括这里。[xxxvii]

英国在该区域存在的性质和作用

强化持久的区域存在的进行将建立在现有安排的基础上，包括《五国防御协议》，位于新加坡的英国国防参谋部人员和海军后勤设施以及位于文莱的丛林战学校和廓尔喀营。[xxxviii] 此外，英国打算“未来几年内”在印太地区建立一个军事基地。[xxxix] 据报道，新基地很可能在新加坡或文莱，[xl] 但蒂尔建议：

......一些当地的后勤支持是必要的，但不能像旧的新加坡“基地”那样糟糕——不仅十分昂贵，而且在政治上极具争议性，在操作上完全没有必要。相反，英国海军可以效仿和其他国家尤其是中国的海军，寻求灵活的保障措施，正如他们在巴林已经完成以及在阿曼的杜古姆刚刚达成协议的那样，船只在那里可以加油，进行例行维护、船员休息或轮换。 [xli]

不过，正如阿莱西奥·帕塔拉诺（Alessio Patalano）所说，英国可以寻求建立更实质的存在：

......应该进行有力的讨论，以确定是否重新建立英国在该地区军事能力的前沿部署，并与在新加坡和文莱目前的部署安排一起制定出一系列基地准入协议。要探索的一个关键问题是澳大利亚是否以及在多大程度上成为英国部队前沿部署的天然场所，特别是在该国已签订协议将英国的建造能力重新引入其未来舰队的核心位置的情况下。鉴于日本与美国的密切军事关系以及与它们与英国建立的三边伙伴关系，日本也可被视为另一个能够为英国在东北亚地区的存在提供重要后勤支持的密切合作伙伴。[xlii]

海上力量可能是在印太地区增加存在的核心。在2019年2月的演讲中，加文·威廉姆森证实“伊丽莎白号” 英国皇家海军是英国新的65,000吨级航空母舰，它将搭载短距离起飞和垂直降落的F-35B攻击战斗机，将作为2021年首次作战部署的一部分部署到太平洋。[xliii] 此外，威廉姆森还宣布，一支以护航、支援船只和直升机为主的新型濒海打击舰为中心的濒海打击群将常驻在印太地区。[xliv] 灵活的海上姿态，以前沿部署的舰只为中心，可能包括两栖舰艇和水面舰艇，如26型或31型轻型护卫舰[xlv]，偶尔部署更多实质性部队，例如航母打击群，将有助于安抚和支持盟友，同时阻止潜在的对手。值得一提的是，英国航空母舰战斗群，即“伊丽莎白女王”级航空母舰可能最多可搭载36架F-35，并配备包括45型“勇气”级防空作战驱逐舰在内的水面舰艇，26型“城市”级反潜战护卫舰，一支“机敏”级的核动力攻击潜艇和支援舰，它们将构成一支强有力的军事力量。英国还可以寻求在该地区部署陆基空中力量，无论是用来长期驻扎还是与区域盟友进行训练和演习。

正如帕塔拉诺所暗示的那样，英国存在的作用将是：

 在中国在政治和军事上积极进取、中美关系紧张的背景下，该地区行为体在中美之间“选边站”的压力越来越大，而英国可以发挥稳定作用。它可以在政治上支持盟友，让合作伙伴放心，发出信号并阻止竞争对手。[xlvi]

在这种背景下，与英国传统的《五国防御协议》盟友，美国以及日本等合作伙伴一道，利用增强的地区影响力采取与中国建立信任的措施将是有价值的。这一问题特别是由于伦敦（和华盛顿）与北京在南海航行自由和主权方面的分歧导致的。英国副国防参谋长蒂姆·弗雷泽（Tim Fraser）海军上将在2019年香格里拉对话的海上安全会议上强调了这一点：

你问起这种关系的特征，我将从中国的海上政策开始谈，我们和中国之间存在接触的机会。我想我们在谈及的领域已有所动作。我们的舰队指挥官最近参加了解放军海军成立70周年庆典，并在青岛与中国同行进行了交流，我认为我们必须保持对话开放。在本届会议之前，我们与中国代表团举行了一次很好的会议，以保持开放的对话。但是，当然，双方在“解释”或“理解”方面也存在差异。我们的立场非常明确，英国有权进入南中国海，再次强调我在一开始就全球公域、国际和相互关联的贸易所表明的观点。因此，我们应该出现在那里。我们也清楚地了解了《联合国海洋法公约》以及适用于这些岛屿的条款。因此，我们保留通过我们采取的反应践行对此的理解的权利...... [xlvii]

弗雷泽海军上将强调了对话的重要性，他补充说：

......我认为这是一个争论的领域。我认为这是我们必须解决的问题......我们必须深入了解一些细节，以揭示其中的一些问题，解决它们并找到我们可以紧密合作的地方。我认为，我们需要找到相关机制，并且深信坚持对话方能避免误判。因为紧张局势有时可能会加剧，言论交锋也是如此，目前我们尚有机会确保误判或误解不会使情况恶化，这一点在军事领域尤其重要。[xlviii]

英国在印太地区维持更强存在的能力以及它是否能对有限资源进行最有效的利用受到了质疑。杰弗里·蒂尔表示：

东南亚也不是英国唯一展示兴趣的领域。俄罗斯在欧洲水域的好战态度以及远北和北极日益增长的重要性也引发更多的抗衡关注，并将继续成为英国最重要的战略重点。此外，地中海、海湾、加勒比海和南大西洋也很重要。[xlix]

虽然正如帕塔拉诺所指出的那样，印太地区与反击俄罗斯是有关的：“进入日本基地的价值也......提供了监视俄罗斯活动的机会。”[l] 皇家海军水面作战部队的规模缩小，是2010年《战略防御与安全审查》[li]的直接决定，尽管在审查过程中同意需要23艘驱逐舰和护卫舰[lii]，但舰队的规模从23艘减少到19艘 ，这是一个特别的约束。 2015年《国家安全和战略防御与安全审查》（National Security and Strategic Defence and Security Review）宣布在二十一世纪三十年代（2030s）前有意增加总体水面战斗人员数量，并建造31型轻型护卫舰。[liii]  2017年，海军上将、菲利普·琼斯爵士指出，“随着海军的不断壮大，将完全有可能在东南亚部署31e型护卫舰......”[liv]

鉴于英国的全球利益和保持全球投射力量和影响力的国家政策意图，正如“全球英国”愿景所承载的，承诺与资源问题将变得更加紧迫。除非英国准备减少或放弃其在一个区域的承诺，以增强其在其他地方的存在，这将损害可信度并且不符合“全球英国”的愿景，否则英国将需要增加国防预算。英国议会下议院国防委员会呼吁将国防预算从目前占国民生产总值的2％增加到3％。[lv] 即便这样，欧洲或中东安全局势恶化的情况仍可能会促使在印太地区加强存在的计划有相应的缩减。

此外，正如黎杰升强调的，英国政府内部对中国以及更广泛地区的政策似乎没有达成共识：“......对于该地区而言，英国没有一个全政府的策略。财政部和国际贸易部（DIT）赞成与中国建立贸易和金融联系。这却与国防部（MOD）和外交部的立场形成对比......。” [lvi] 例如，据报道，时任财政大臣菲利普·哈蒙德（Philip Hammond）对英国国防大臣加文·威廉姆森有关可能在印太地区部署“伊丽莎白女王级”航空母舰的声明持不同意见，随后哈蒙德取消了访问中国的行程。[lvii] 如前所述，在2019年6月的香格里拉对话中，彭妮·莫当特再次宣称在2021年将“伊丽莎白女王”号部署到该地区。

结论：在多种关系和需求中保持平衡

英国在印太地区的作用与存在的增强反映了各方长期的利益，例如《五国防御协议》和“五眼”盟友，和海上安全与更广泛的全球贸易体系的安全性，以及该地区日益增长的战略重要性。此外，“全球英国”愿景有效地标志英国回归到更传统的战略态势，而不是20世纪60年代以来愈益狭隘的眼界。对此，时任国防部长加文·威廉姆森表示：“近几十年来的这么长时间里，我们的国民心态实际上已经被关于欧盟的讨论所影响。这是我们再一次成为真正的全球玩家的时刻......。”[lviii] 值得强调的是，正如蒂尔所指出的那样，英国人对印太地区的思考“远远不是重温过去，而是回应一些非常现代的现实和发展问题。” [lix] 从欧洲—大西洋地区到印太地区的全球力量对比的转变凸显了这一点，后者的经济重要性和中国作为全球大国的崛起尤为重要。对于英国而言，印太地区具有重要的经济意义。因此，任何对地区安全的破坏以及由此引发的对贸易条件的破坏都将损害英国的利益。

英国在印太地区的战略所面临的挑战将是既要发展持久、可信的存在，为盟友提供安慰和支持，同时震慑潜在的对手，但又不能导致误解或误判。中英关系尤为如此，两国有许多不同观点，特别在南海航行自由和主权问题上存在分歧，但经济关系却在不断发展。在这种情况下，保持对话将是关键，这包括英国盟国和中国之间的对话，也要减轻该地区的国家在北京或华盛顿之间做出选择的压力。海军在提供地区力量存在方面的核心作用意义重大。尽管皇家海军采取了一些被中国视为具有挑衅性的行动，特别是皇家海军舰艇“海神之子”号（HMS Albion）在2018年8月穿越西沙群岛的行为[lx]。但更为持久的英国海军的地区存在可以被用于与中国海军建立信任关系。这种军事关系可以促进中英双边关系和地区安全。最终，对于英国而言，主要的战略挑战将是在捍卫基于规则的秩序、与华盛顿的关系、与地区合作伙伴的关系以及与北京建立务实关系等相互矛盾的要求之间取得平衡。鉴于印太地区日益增加的战略重要性，这将是一个长期趋势：只要英国还想寻求成为全球行动者，保持与该地区的可靠接触将成为英国的一个关键优先事项。尽管存在资源限制以及对英国未来角色的不同愿景，英国仍然有在印太地区加强存在的基础，以及对这种角色的性质和目标的持续思考。除非发生战略性冲击，否则英国很可能会在未来几年内在印太地区展现更为活跃的区域姿态。