延续多于变化：在战略不确定中审视东南亚安全的优先次序

对于一个以国防领域不透明著称的地区-东南亚来说，今年取得了不小的进展，马来西亚和越南分别发布了各自的国防白皮书。 当然，两国此次发布国防白皮书的背后动机是不同的。

11月25日，越南国防部举行2019年越南国防白皮书公布仪式

对于越南来说，这是对2009年发布的国防白皮书的及时且有些期待已久的更新——过去十年中发生了很大变化，因此有必要对越南国防的既有前景和态势进行审查。 此外，该文件的发布时间恰到好处，河内（越南）于2019年下半年接任了东南亚国家联盟（ASEAN，以下简称“东盟”）的主席国。这份新白皮书的发布也代表了越南近年来出现的推动国防外交的新动力。

12月2日，马来西亚国防部长在国会下议院提呈《国防白皮书》草案

马来西亚的情况似乎更多是针对国内的。在新任领导人实现某些关键选举承诺的愿望的推动下，2018年5月，希望联盟（Pakatan）政府上台对推动这项计划起着举足轻重的作用，其中之一就是问责制和透明度。 因此，这反映在防务部门，也很好地契合了促进经济可持续发展以支持马来西亚武装部队的原动力。[i]

这些事态发展无疑引起了人们对它们与南中国海争端的密切关联以及中美之间战略的评论。可以肯定的是，南海争议和中美竞争引起了大量的公众关注。但是，事实上，河内和吉隆坡（以及许多东盟国家）有关国防战略图景的连续性要远远超过变化性。这让人想起20世纪90年代和21世纪初，当时东南亚同样处于不断变化的国际战略洪流之中。

不同安全认知的叙事

马来西亚和越南的国防白皮书确实有一个共同点，与今天在东南亚政策话语中听到的当代战略关切的主题没有什么不同，这就是不断发展的大国竞争，主要是中美之间的影响力和空间之争。大国竞争构成了《马来西亚国防白皮书》强调的三个主要挑战之一。尽管这不是新话题，马来西亚政策精英最近却又公开提出。[ii]

越南的官方文件则明确标记了不断变化的南海新形势。《2019年越南国防白皮书》称，“该地区仍然是大国竞争的热点区域，传统上和非传统上都存在破坏稳定的因素……大国之间的战略竞争变得越来越激烈，有时使东海（越南称谓，即南中国海，译者注）成为一个‘爆发点’，有可能导致冲突。”

这些担忧肯定会引起其他东盟国家政府的共鸣。[iii]在过去的一年中，贸易战的恶化、中美之间的竞争日益加剧，在东盟其他国家中引起了不小的警惕，从而导致对处在下游的东南亚经济体的福祉，主要是制造和出口方面，产生影响，而北京和华盛顿则在5G科技、香港和新疆等问题上争论不休。[iv]

这种惊恐可能会使人想起20世纪90年代初在该地区所感受到的忧虑，尤其是在美军撤出菲律宾之后，美国被认为战略收缩的那一刻，在该地区留下战略真空的可能性。 2001年9月11日后美国的恐怖袭击引发的焦虑，随后带动了东南亚地区的崛起，使其成为以美国领导的全球反恐战争的第二战线，而当时的华盛顿则显得更为关注在阿富汗和伊拉克的军事行动。[v]

尽管每次在不同的背景下都有具体的国际新事态发展，对大国的战略环境及其角色作用的持续关注，是一种数十年来在东南亚观察到的延续性。东南亚不仅拥有有利于其经济繁荣的地理环境，但与此同时也饱受竞争中不断发展的战略格局的束缚，这在很大程度上取决于该区域内部及其周边主要参与者不断变化的利益交锋。这是东南亚面临的主要困境。

但是，仅将东南亚的安全问题归咎于大国竞争，未免过度简化了这个复杂多样的地区迄今所面临的众多挑战。媒体评论总是认为（或给人印象）东南亚一直缠绕于这种地缘政治和南海问题。 这种观点与以下事实背道而驰：东南亚地区是由组成东盟的10个不同国家所代表，而每个国家都有其独特的、一系列关于威胁的认知及优先次序。

《越南国防白皮书》警告说，尽管南海问题取得了积极进展，“可能导致不稳定和紧张局势的因素仍然存在，并以复杂的方式演变”，从而给该国的主权、领土、和平与稳定带来“新挑战”。 尽管如此，河内丝毫不忽略其他随之而来的安全挑战，因为该文件充斥着对旨在破坏该国的政治体系的“与该国内部的反动派和政治机会主义者合谋的敌对势力”的担忧。

正如其国防白皮书和过去的政策声明所显示的那样，对南海地区的地缘政治动荡保持关注可以更好地体现马来西亚的战略姿态。南海问题只是吉隆坡安全问题的一部分，它甚至似乎都不是那些安全优先事项中的重中之重，对抗激进主义和暴力极端主义等非传统威胁才是最优先的议程。[vi]这是自2013年武装武装分子渗透沙巴州的拉哈德·达图（Lahad Datu）以及一系列苏禄海（Sulu Sea）绑架勒索事件发生以来就一直存在的。

在这方面，马来西亚和越南并不孤单。印度尼西亚于2015年发布了其最新的《国防白皮书》，其中的确承认了不断演变的地缘政治动态和南海局势，但它显然更加关注从网络威胁到分裂主义威胁的多维非传统安全挑战。[vii]尽管南海问题取得了新进展，但菲律宾仍将注意力主要集中在应对其内部安全威胁上；[viii]特别是在由毛特集团（the Maute Group）领导的对马拉维市（Marawi）长达近五个月的围困事件发生之后，更是如此。

能力不足的持续挑战

长期困扰东南亚的种种非传统和传统安全挑战一直存在。即使在中美竞争的地缘政治动态格局中，这些国家也没有将主要重点从应对那些更为紧迫的、基本以非传统安全威胁为主的转移开来。但是，东南亚国家通常只拥有远非充足的有限资源来应对这很小一部分安全挑战。 尤其是，20世纪90年代以来，国家在准备应对各种广泛的威胁方面却总被认为应该自助。

马来西亚和越南的国防白皮书都强调需要获得必要的能力来应对一系列不断变化的安全挑战。 与马来西亚相比，这项任务对于越南来说似乎容易得多（尽管这并不意味着要低估这样一项事业的难度），因为“昂贵”的国防和安全采购（如战斗机和军舰）将主要根据所判断的南海局势而进行支出。对于马来西亚而言，情况并非如此，它面临着南海问题以外的其他更广泛的安全问题。

除了在南海地区宣示主权外，马来西亚人仍然在一系列问题上存在重要的能力需求， 包括处理日常和平时期问题的能力，例如，在沙巴州东部的拉哈德·达图（Lahad Datu）事件以后，凸显维持既有安全形势的同时处理日常的沿海非法捕捞问题等能力的重要性。 [ix]半岛以西和婆罗洲以东的区域涵盖了4个不同的水域——印度洋、南中国海、苏禄海和西里伯斯海。监管如此庞大的责任区对吉隆坡来说无疑构成了更大的挑战。

鉴于希望联盟政府目前采取的财政紧缩政策，[x]白皮书强调了紧迫的需求，并优先考虑且合理地将稀缺的国家资源分配给国防和安全部门。这不仅是以促进透明治理和经济可持续性的选举宣言为基础，[xi]也旨在使现任政府与前任政府形成对比。前任政府因通过武器经纪人以“不便宜”的价格“购买不必要的国防设备”而受到批评。[xii]

为此，马来西亚国防部长穆罕默德·萨布（Mohamad Sabu）将这份文件描述为一份实质意义上的“杂货购物清单”。[xiii]它在很大程度上取决于该国的财务状况：“这就像我们拿到工资后的月底去超市一样。我们必须知道我们要为5个孩子和有3个房间的房子买什么，因此，我们知道是根据家庭的需求购买东西的。而为这个国家买东西也是一样的道理。”不用猜吉隆坡将继续把有限的国防资源用于某些关键的优先挑战上。

同样，将稀缺资源用于国防和安全领域的优先事项，对东南亚各国来说，也从来不是什么新鲜事。但是，自20世纪90年代初以来，各国政府一直将首要重点放在社会经济发展上，这似乎已成为一种规范。 尽管近年来几个东南亚国家努力增加对国防和安全部门的预算拨款，但显然它们提供给军方和执法机构的资源仍不足以扩大其现有能力，以使其能与这些国家承担的地理责任相称。

下述表一概括了单个东盟国家（老挝除外）的海洋地理区域以及可用于和平时期维持治安的军事和执法能力。 仅查看这些国家可用硬件的绝对数量是不够的，还要看它们的现有能力如何与其海上责任区域的地理范围相匹配。显然，对于像印度尼西亚这样的国家来说，与新加坡这样的国家相比，其现有能力远远不足以监管其广阔的海域。

表一：东南亚国家的海上防御和安全能力

资料来源: 由作者汇总的各类材料，包括《军事平衡2019》（The Military Balance 2019）, 国际战略研究所（International Institute of Strategic Studies）等.

备注: 1.仅水面作战和巡逻舰，包括执法机构的；2. 仅固定翼海上巡逻和侦察机，包括执法机构的。

安全参与的持续性需求

如果从马来西亚和越南的国防白皮书中选出另一个共同主题，那就是呼吁加强与其他国家的安全合作。例如，越南的白皮书指出，“视情况和具体条件而定”，它将考虑发展“与其他国家的必要、适当的国防和军事关系”，这种开放性的阐述意味着所有类型的国防和安全合作，尽管不包括该文件中明确列出的“四不”之一的形成军事联盟的安全合作。

同样，20世纪90年代以来，东南亚各国国防政策的连续性多于变化性。 对越南来说，唯一变化就是由于掌握的能力不断扩大，其防务外交活动日益增加。 例如，对远洋海军资产的收购使越南（以及最近的菲律宾）可以在远离其本土基地的地方进行长距离任务。[xiv] 这一切都源于东南亚地区长期以来养成的习惯，即与外部各方进行广泛的国防和安全合作。

与20世纪90年代相比，当今东南亚的国防与安全合作得到了更为发达的地区机制的支持，例如东盟地区论坛、东盟国防部长会议（ADMM），以及由东盟八国对话伙伴和东盟十国组成的东盟防长扩大会议（ADMM-Plus）。其中，八个对话国家包括澳大利亚、中国、印度、日本、新西兰、俄罗斯、韩国和美国。作为该地区安全架构的重要组成部分，这些机制有助于培养安全对话及合作习惯，以应对常见的安全挑战。

对于其中几个东盟国家的政府而言，它们与外部各方的军事安全接触可以追溯到很久以前，例如，1971年由澳大利亚，马来西亚，新西兰，新加坡和英国之间签订的《五国防御协议》（he Five Powers Defence Arrangement）。 这些参与类型中的每一种的程度和范围，会根据参与国所具备的能力而有所不同。 但是，总的来说，这些活动已被证明有助于东南亚各国军方和执法机构的能力建设。

在当今不断发展变化、更加复杂的安全环境中，推动此类安全参与的动力变得越来越重要。在东南亚各国政府不但继续面临广泛的安全挑战，而且还需要谨慎地节约使用有限的资源并将其分配到安全考量的优先领域之时，尤为如此。 因此，安全合作有助于弥补这些国家在自助能力方面的差距。从这个角度看，这也体现了过去几十年来的另一种连续性。