2009年以来美国在南海问题上的立场变化

 

2020年4月6日，美国国务院发言人摩根•奥特加斯（Morgan Ortagus）针对越南渔船撞上中国海警船沉没的事件发表声明称，“中国海警船撞沉了越南渔船”，指责这是“中国一系列维护非法海洋主张并使其东南亚邻国处于不利地位行动中的最新事件”。[1]事实上，这已不是特朗普政府第一次将中国南海主张指责为“非法海洋主张”（unlawful maritime claims），早在2019年7月，美国国务院就明确表达了对于中国南海“非法海洋主张”的反对。美国政府公然将中国在南海的主张定义为“非法主张”，暗示美国在南海问题上的立场又在发生新的变化。

 

一、冷战后美国在南海的基本立场

1995年5月，“美济礁事件”发生后不久，美国国务院发布了《南沙群岛与南海政策声明》（US Policy on Spratly Islands and South China Sea），首次公开了其在南海争议中奉行的政策立场，明确了美国在南海地区的利益，表明其所主张的解决南海争端和管控地区局势所应秉持的原则、规则及规范。该声明的要点包括：一、美国对于南海各方有关岛、礁、滩、沙竞争性的主权主张及其法理依据不持立场（takes no position）；二、和平解决南海争端，主张通过和平的外交努力处理南海相关争议，欢迎1992年《东盟南海宣言》；三、维护南海地区的航行与飞越自由；四、反对与1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）不一致的海洋主张及对南海地区活动的限制；五、反对采取单边加剧紧张局势的行为，反对使用或威胁使用武力来解决竞争性主张。这一表态成为此后美国政府沿袭的基本立场。

美国的这一立场表态实际重申了美国在南海争议问题上相对“中立”的立场，同时明确了其在南海关注的四项基本利益，即通过外交谈判和平解决争端、确保航行与飞越自由、商业活动不受阻碍与遵守国际法。同时，出于维护自身利益的考量，美国尽管不介入南海地区的争议，但对于各方维护主张的行为方式表示关切。

 

二、奥巴马政府的立场变化

奥巴马政府上台后，美国对其在南海问题上的立场表态进行了大幅度的修正，这种调整具有渐进性、针对性与一定的阶段性，通过对于这些立场表态的梳理，能够使我们更加全面深入的理解美国南海政策变化的逻辑。总体来看，可分为如下阶段：

 

（一）对“中立”立场的修正：解释与补充（2009-2010）

2009年“无暇号”事件是美国重新考虑调整其南海政策立场的触发点，该事件不仅导致了中美关于专属经济区内航行自由内涵的争议激化，而且引发了美国对于中国战略意图与地区局势前景的担忧。在战略重心逐步转向亚太地区的背景下，美国外交和国防部门开始对其南海政策立场进行了修正（见表一）。2009年7月，美国助理国务卿帮办斯科特•马希尔（Scot Marciel）较为全面地说明了新政府的南海政策倾向，阐述了美国“中立”立场的新内涵：

“美国的政策仍然是，在南海竞争性的领土主权法律主张上不持立场。换言之，我们对于南海岛屿或其他地物主权主张，或者源于这些地物的海洋区域（例如领海）不持立场。但是，我们的确对不源于陆地领土的‘领海’（territorial waters）或其他水域感到担忧。正如《公约》所反映的那样，这些海洋主张不符合国际法。”[2]

 

美国实际上缩小了1995年声明中“中立”立场的范围，将此前对于各声索方主权主张及其法理依据不持立场调整为对岛礁主权的归属不持立场，而对于各方的海域主张开始持有明确的态度。为此，美国给出了解释：

“……中国对南海的主张含糊不清，无论是其主张的确切边界，以及是否主张整个水域为领海，还是仅主张拥有其中的海洋地物。过去，这种模糊对美国利益的影响不大。但是鉴于对我们的能源公司已经造成压力，这已经成为一个问题，因为一些中国反对的区块似乎不在其主张范围之内。如果中国在其主张的实质内容上更加明确，可能对各方都有帮助。”[3]

 

美国还首次将中国在南海的油气资源维权定义为“恫吓与胁迫”，并支持各方依据2002年达成的《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）防止争端升级和复杂化。

 

表一 美国政府主要立场文件（2009-2010）

 

2010年7月，希拉里在河内举行的第17届东盟地区论坛上的发言，正式宣告了奥巴马政府的南海政策。该发言重申了1995年声明中的基本利益原则，同时对其政策立场做出了如下调整：一、支持通过“协作性外交进程”和平解决争端，反对包括“胁迫”在内的武力和武力威胁行为；二、与马希尔的证词一样，对美国的“中立”立场进行了调整，明确对于各方海域主张的法理依据开始持有明确的立场；三、鼓励和支持各方达成一个“完整”的“行为准则”以约束各方的行为，维持地区现状；四、督促各方管控及早日和平解决争端，确保海上商道畅通以满足“国际社会的共同利益”；五、为了提升其政策的公信力，将确保《公约》获得参议院批准作为其外交重点之一。[4]美国国防部官员也在香格里拉对话会议等场合表达了相似立场。[5]

这一时期，美国通过重新解释其在南海问题上的“中立”立场，论证了其介入南海争议的“合法性”，同时在美国的利益、奉行的原则以及各方行为的标准等方面都做出了新的解释和补充。   

 

（二）要求各方“澄清”主张：加强针对性（2011-2013）

随着对南海事务介入的加深，美国开始着力加强其立场的倾向性和针对性（见表二）。

 

表二 美国政府主要立场文件（2011-2013）

 

2011年7月，希拉里连续发表两份关于南海及南海主权问题的声明，表达了美国在南海问题上立场的新调整：

一是以南海局势事关美国地区利益为由介入“行为准则”为核心的多边磋商，企图制定南海各方的行为标准。2010年开始，东盟国家着手推动启动“行为准则”磋商，希拉里的河内声明对此明确表达了支持，并表示美国准备在其中扮演角色。2011年6月，希拉里在与菲律宾外长罗萨里奥（Albert del Rosario）的讲话中重申了这一立场，[6]7月，在与印尼外长马蒂・纳塔莱加瓦(Marty Natalegawa)的讲话中进一步表示：

“……因此，我们认为通过和遵守《宣言》只是重要的第一步。我们再次赞扬印度尼西亚在实现这一目标方面的领导作用，并敦促东盟迅速地——我甚至补充为紧急地——采取行动以实现一项行为准则……。”[7]

 

同时，美国对于中国在南海的行为展开了批评，表明这些行为不利于地区稳定，暗示其应当受到“行为准则”的规制：

“我们对南中国海紧张局势的加剧感到关切，并正在密切监测局势。最近的事态发展包括对抗性言论激增、对资源开发的分歧、强制性的经济行动以及黄岩岛周围的事件，包括设置障碍拒绝（他国）进入。特别是中国对三沙市行政管理水平的提升以及在那里建立新的驻军以覆盖南海有争议地区的做法，与为解决分歧的协作性外交努力背道而驰，并有可能导致地区紧张局势进一步升级。”[8]

 

二是要求各方“澄清”在南海的主张及其法理依据。从2011年开始，美国的政策声明中开始明确督促各方“澄清”南海主张及其法理依据。美国有意将《公约》作为各方“澄清”主张的唯一合法性来源：

“……我们继续敦促所有当事方以符合包括《公约》在内的国际法术语，澄清和追求其领土和海洋主张……。”[9]

 

为此，美国更为强调加入《公约》对于维护其南海利益的重要性：

“对于美国而言，我们可以通过加入《公约》强化介入南海争端的能力，正如国务卿（希拉里）在5月面对全体委员会所强调的，‘我们的航行权以及我们挑战他国行为的能力，应该建立在最强有力、最具有说服力的法律依据之上，包括南海这样的关键地区……作为《公约》的成员国，我们在适用《公约》的规则方面将会具有更高的信誉，并有更强大的能力来执行这些规则’。”[10]

 

美国还鼓励各方通过提交国际仲裁等方式推动主张的“澄清”：

“……我们继续督促各方依据包括《公约》在内国际法澄清和寻求其领土与海洋主张。我们认为，各声索方应该探索各种外交或其他和平途径以寻求解决，包括使用仲裁或其他必要的国际法律机制……”[11]

 

美国力图将“行为准则”与各方主张的“澄清”联系起来，认为“澄清”主张有利于“行为准则”的早日达成：

“美国对任何一方在任何争议区域提出的任何主张不持立场。我们希望看到的是一个解决过程，该过程将得到东盟正在努力的行为准则的帮助，该准则基于2002年《宣言》，并以国际法原则为准，为了实现这一目标，每个声索方必须公开和明确其主张，使我们知道任何争议所在。其次，所有的主张必须与地物特征有关。”[12]

 

这一时期，美国从技术层面实质介入了南海问题，并且以不点名的方式针对了中国在南海的主张和行为。值得一提的是，尽管美国针对中国主张和行为的立场日益显露，美国政府的立场表态仍未完全脱离实地真实情况。在包括“黄岩岛事件”在内的地区热点问题上，美国政府还是留有一定余地，并未轻率地满足菲律宾要求美国军事介入的请求。不仅如此，为了提升其政策立场的公信力，美国外交部门和军方还采取了实质行动推动国会批准《公约》。

 

（三）公开质疑和挑战中国的“断续线”主张（2014-2016）

这一时期，南海事务引起了美国国会和公众的极大关注，同时，为了支持与配合菲律宾发起的“南海仲裁案”，美国政府强化了其立场的激进程度，开始指名道姓（见表三）。

 

表三 美国政府主要立场文件（2014-2016）

 

2014年2月，时任助理国务卿丹尼·拉塞尔（Daniel R. Russel）在众议院国际事务委员会的听证中，明确表达了对于中国“断续线”主张的质疑，这是美国政府首次公开指责中国的南海主张，标志着美国“中立”政策已不复存在：

“我认为当务之急是要弄清楚当美国说我们对东海和南海争议地物主权主张不持任何立场时的意思。首先，我们确实对任何与海洋主张有关的下列行为持强硬立场：我们坚决反对使用恐吓，胁迫或武力声索领土主张；其次，我们对海洋主张必须符合习惯国际法持坚定立场。因此，尽管不支持一方反对另一方，我们确信不源于陆地地物的南海主张具有根本上的瑕疵……中国南海主张缺乏澄清造成了该地区的不确定、不安全和不稳定……中国基于‘九段线’而非主张的地物来声索海洋权利的任何运用，都将不符合国际法。”[13]

 

3月，美国对菲律宾提交的诉状表示支持，并鼓励其他国家采取同样的举措：

“美国重申支持采取和平手段解决海洋纠纷，而不必担心任何形式的报复，包括恐吓或胁迫。所有国家都应尊重包括菲律宾在内的任何缔约国利用《公约》规定的争端解决机制的权利。”[14]

 

12月，美国国务院在“南海仲裁案”临时仲裁庭要求中国提交答辩状截止日期之前，发布了名为“海洋边界”系列第143号报告《中国：南海海洋主张》，对中国“断续线”主张进行了主观的想象和解读。[15]而这些解读又部分反映到了最终裁决中。虽然很难评判两者的逻辑关联，但时间先后次序却是客观存在的。

2015年3月，拉塞尔在参议院外交关系委员会的听证中对中国的岛礁建设进行了批评：

“根据国际法，很明显，任何数量的挖掘或建筑都不会改变或增强一国领土主张的法律效力。无论在南海的礁石上堆积多少泥沙，都无法制造主权。”[16]

拉塞尔还对其他声索国远早于中国开展的岛礁建设行为辩护：

“当然，其他声索方也增加了吹填的土地，安置了人员，并在有争议的地物进行了类似的民事甚至军事活动。我们一直呼吁冻结所有此类活动。但是，中国的填海规模远远超过了其他任何声索方。在一年多点的时间里，中国吹填并占据的面积为其他五方总面积的近四倍。”[17]

 

同时，拉塞尔片面理解和引用了《公约》中的条款对临时仲裁庭的管辖权及其裁决的拘束力做了评判：

“首先，在仲裁方面，尽管中国选择不参加菲律宾提起的案件，但《公约》明确规定：‘一方不参与或不为自己辩护不构成诉讼的障碍’。 根据《公约》，同样明确的是，法庭对该案的裁决将对中菲具有法律约束力。”[18]

 

2016年7月12日，美国第一时间对仲裁裁决表达了支持，并警告中国不得“采取挑衅性声明和行动”。[19]美国的声明和文件与“南海仲裁案”进程的重要节点形成呼应，对中国的南海主张合力施压。

 

三、特朗普政府南海政策立场的新调整

特朗普政府上台后通过的《国家安全战略》、《国防战略报告》等文件将中国界定为“战略竞争对手”，美国在南海问题上的政策更为激进，立场表态更是丧失了必要的平衡和中立，主要是为了服务其与中国大国竞争的需要。

 

（一）渲染中国威胁南海：提升威胁认知（2017-2018）

美国南海立场的核心从维护美国的原则和利益，转变为借助南海议题树立对中国威胁的认知。为了论证美国将中国视为竞争对手的“合理性”，美国有意以南海及南海问题为切入点，刺激国内对华敌对的威胁感知（见表四）。

 

表四 美国政府主要立场文件（2017-2018）

 

 

2017年6月，时任国防部长马蒂斯在香格里拉对话会上指出了中国岛礁建设的四大“危害”：一、“军事化”性质；二、对于国际法的“无视”；三、对它国利益的“蔑视”；四、不利于非对抗手段解决争端。[20]11月，特朗普访华表达了对于中国南海“前哨军事化”的担忧。[21]12月，美国发布的《国家安全战略》指出，中国南海“军事化”将会“危害商业流通、威胁其他国家的主权并损害地区稳定”，表示中国的目的在于“限制美国进入这一地区”。[22]直到2018年底，美国白宫、国务院和军方的表态基本沿袭了这一立场。其中也不乏更为强硬的表态，如2018年10月4日，副总统彭斯在对华政策演讲中，表示中国在南海建设“群岛军事基地”（archipelago of military bases），指责中国在南海对美国军舰的识别、查证等操作是对美国的“侵略行动”。[23]

总体而言，2017-2018年美国南海问题立场表态以夸大和抹黑中国南海“军事化”及“实际控制南海”从而强化各方对于中国威胁的认知。其南海政策立场逐步从维护国家利益及所奉行的国际法原则，转向大国竞争背景下赤裸裸的权力政治。

 

（二）在南海全面反华：枉顾事实强化威胁（2019）

从2019年开始，美国在南海问题上的立场除了继续指责中国南海“军事化”以外，还对中国在南海的主张和行为进行了更为全面的指责和威胁（见表五）。

 

表五 美国政府主要立场文件（2019）

 

2019年7月，美国国务院的声明中首次明确将中国在南海的主张称为“非法海洋主张”，这是美国将中国“断续线”称为“模糊主张”、“过度主张”以来的又一次重大升级。指责中国“阻止东盟成员国获得超过2.5万亿美元的可采能源储备”，从而“威胁地区能源安全”：

“中国的行动破坏了地区的和平与安全，通过阻止东南亚国家获取估计为2.5万亿美元的未开发碳氢化合物资源，给东南亚国家带来了经济成本，并表明中国无视各国根据1982年《公约》规定的在专属经济区进行经济活动的权利。”[24]

 

美国还炒作中国“海上民兵”威胁，声称中国通过对其他国家进行“恫吓、胁迫和威胁”，“损害地区和平与稳定”。同时指责中国通过“更大的压力”来“迫使”其他国家接受“行为准则”条款，“寻求限制其与第三方公司或国家合作的权利”，指出这显示了中国“控制南海油气资源的意图”。[25]

 

（三）新冠疫情下的美国立场：反对一切中国行为（2020）

新冠疫情下美国政府为了转移国内不满情绪，同时担心中国借机扩大自己的势力，为此“以攻为守”，不惜通过捏造事实的方式激烈攻击中国，在各类事件中逢中必反（见表六）。

 

表六 美国政府主要立场文件（2020）

 

美国国务院和国防部对于越南渔船撞上中国海警船沉没事件进行明显偏袒越南的评价，指责是中国海警船撞沉了越南渔船，表示这是“是中国一连串维护非法海洋主张并使中国在南海的东南亚邻国处于不利地位的行动中的最新事件”，[26]丝毫不考虑，该事件发生地点在距中国三沙市治所永兴岛7海里处，这种表态意味着美国在西沙主权问题上站到了直接越南一边，而中方从未承认西沙存在任何争议。

在全球及美国国内新冠疫情日益严重的情况下，美国指责中国利用疫情在南海开展“扩张性”行动：

“自新冠病毒全球大流行爆发以来，北京还宣布在其在永暑礁和渚碧礁的军事基地上建立新的“研究站”，并将特种军用飞机部署在永暑礁上。中国还继续在南沙群岛附近部署海上民兵。2016年7月，根据1982年《海洋法公约》召集的仲裁庭将中国的九段线认定为非法海洋主张，美国政府对此持相同立场。”[27]

 

美国全然不顾中国主动倡议包括美国在内的国际社会开展抗击疫情合作，以及积极支援包括其他南海声索国在内的各国抗击疫情的努力，无视自己在南海频频的武力炫耀和其他声索方的各类动作，在声明中表示：

“我们呼吁中国继续专注于支持国际社会与全球性新冠疫情作斗争的努力，并停止利用其他国家分心或脆弱扩大其在南海的非法主张。”[28]

 

四、美国政策立场变化特点与趋势

近年来，美国通过逐年渐进式的调整与分阶段的跨越，实现了对其政策立场的颠覆式转变与全局性修正，为美国利用南海及南海问题强化对华竞争做好了铺垫。其立场政策演变呈现出如下特点和趋势：

第一，从立场“表面中立”转向“逢中必反”。美国在奥巴马时期注重立场的所谓中立性”，强调美国在南海主权问题上“不持立场”，同时对各方海洋权益主张加以置评和质疑。而特朗普政府公开反对中国在南海的一切主张和行为，甚至在主权问题上“选边站”。

第二，政策立场的逻辑性和说理性显著减弱。尽管奥巴马政府着力对其南海政策立场进行大幅度的修正，其政府表态中非常重视对于立场阐发的逻辑性与说理性，对于包括“黄岩岛事件”在内的地区热点问题尚能表面上尊重事实。其政策立场完整系统，且有较为清晰的叙事逻辑。特朗普政府的立场表态杂乱无章，不乏前后矛盾之处，缺乏对于美国国家利益和所奉行原则的系统阐述。不仅如此，特朗普政府的表态时常无视国际法原则和规则，为达目的不惜枉顾事实乃至捏造事实，说谎与混淆视听近乎成为常态。

第三，对于地区局势稳定的态度发生了微妙的变化。长期以来美国都将推动南海争端的和平解决作为其地区政策目标，但近年来却认为和平对其不利，美国高官公开表示，“除了战争手段，已无法阻止中国控制南海”。[29]此前，美国多次重申支持中国与东盟国家达成有拘束力的“南海行为准则”，以降低局势的紧张。然而，随着准则磋商的进展，美国立场开始倒退，因为担心准则使中国影响力上升，已由支持转为“看衰”甚至是公开反对。其中的变化耐人寻味，美国到底是希望中国和东盟国家达成“准则”，维护南海和平稳定呢？还是反对各方商谈“准则”，认为南海和平不符合美国家利益呢？

自奥巴马政府以来，美国通过渐进的方式，对其在南海问题上立场进行了修正，美国在南海问题上的表态日益强势，对华敌对的倾向日趋明显。从坚持原则性与针对性并举迈向了“逢中必反”，美国外交辞令的专业性、真实性和说服力都在显著退化，美国政府枉顾事实、捏造事实的现象更为普遍。这既不利于中美双方对于各自利益与意图的准确判断以及谅解的最终达成，也不利于美国领导力的维护及其倡导下的国际道义的伸张。同时，其南海立场的军事战略倾向不断加强，外交及国际法工具的权重下降，对于规避冲突这一原则底线逐步松动，这种变化无疑会给地区和平稳定带来更大的新变数。