外界无须忧心南海防空识别区

近期，部分国际和港台媒体频繁炒作南海防空识别区（ADIZ）相关议题，指责中国ADIZ“与众不同”或“威胁周边”，引发国际社会对中国划设南海ADIZ的新一轮关注。 2020年5月初台媒报道，民进党当局防务、安全等部门官员担忧南海ADIZ[1]，香港《南华早报》于5月底引述“解放军消息人士”称北京将很快设立南海ADIZ [2]，美国《国家利益》网站[3]和英国《经济学人》杂志[4]等亦积极加入炒作，并进行了更加“深入”和“专业”的分析。 日前，美国准空军参谋长小查尔斯·布朗（Charles Q. Brown, Jr.）对于潜在的中国南海ADIZ也深表关切，称其将对“自由开放的印太”造成不利影响。[5] 一时之间，众口铄金，虽有中国外交部发言人作出澄清回应[6]，但似乎外界并不满足。中国自然有权在南海划设ADIZ，且无义务对外告知何时划、如何划。目前并无任何证据表明中国政府有近期宣告划设南海ADIZ之意图，而诸多报道都言之凿凿。 实际上，这不是媒体首次炒作南海ADIZ议题。自2013年中国划设东海ADIZ以来，南海ADIZ议题便不时被翻出炒作。ADIZ议题虽为舆论焦点，但中外学界对ADIZ相关国际法和各国实践差异性少有深入研究。美西方智库利用自身阐释所谓“国际规则”的话语权优势，多次炒作中国在沿海地区划设ADIZ颇具“威胁性”，挑拨中国与日本、韩国及东盟国家之关系，阻挠相关合作的顺利推进，暗藏催化中国与周边国家外交摩擦与意外冲突之阴险用心。 本文力图聚焦涉及国际法的基本事实，辨析相关智库和媒体因专业知识欠缺所致错漏之处。

首先，ADIZ是什么？关于设立ADIZ以及相关操作规则的国际条约规范长期以来一直处于“空白”，1944年《国际民用航空公约》（通称《芝加哥公约》）和1982年《联合国海洋法公约》的正文都未曾提及ADIZ。《芝加哥公约》附件十五（并无法律拘束力）经2000年修订，增补了有关ADIZ的定义和相关“建议措施”（且为后续版本继承）[7]。附件十五将ADIZ定义为“特别标出的划定范围空域”，规定“航空器于其内被要求遵守空中交通服务（ATS）有关规定程序之外附加的特设识别和/或报告程序”。[8] 考虑到ADIZ制度是美国首创，美国家实践对该领域规则施加了一定影响。国际法学界基本以美国ADIZ定义 [9]为标杆，比如《马克斯•普朗克国际公法百科全书》所下定义：“防空识别区（ADIZ）是一种划定空域，于其内民用航空器被要求自我识别，这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海，以及领海、内水和陆地领土上空。”[10]

其二，ADIZ与领土主权和海域划界有关吗？必须强调的是，一国划设 ADIZ 并不能赋予其对ADIZ所覆区域的主权、主权权利或管辖权。而有些报道却认为中国东海ADIZ的外圈边界与其大陆架主张范围存在某种关联。《经济学人》文章甚至声称ADIZ可以“宣示权力”（show authority），还以日本与台湾当局之间的ADIZ界线纠纷为例，指称日本2010年单方面扩展ADIZ是为了覆盖被台湾当局“声索”且划入台ADIZ的与那国岛。事实上，台湾当局并未就与那国岛主权提出质疑，划入台ADIZ的也不是与那国岛之全部，而是该岛西侧约2/3部分。 一些专家还提出，中国的南海主张“模糊”不利于划出南海ADIZ的范围[11]。这纯属外行话。 需要强调的是，一国所划ADIZ范围与其领土主权和海域划界主张并无直接关联，所以若中方真要划设南海ADIZ，既可覆盖全部南海诸岛，也可不覆盖部分岛礁（美国的夏威夷ADIZ便是如此，夏威夷ADIZ最初覆盖夏威夷群岛的大部分领空。此后经过修改，排除了部分岛屿领空的覆盖，参见图1）。此属于中方自主裁量事项。

图1 1961年6月17日美国《联邦公报》中关于夏威夷ADIZ调整变化的附图

即便假设中国放弃被外方非法侵占的南沙部分岛礁，所划南海ADIZ亦可将这些岛礁包含在内。国际实践中存在一国将他国无争议领土纳入 ADIZ 的先例。比如，韩国ADIZ（参见图2）既覆盖存在主权争议的“独岛”（日称“竹岛”），也覆盖北纬39度以南的朝鲜领土。

图2 韩国ADIZ图示

对此，美国国务院发言人普萨基（Jen Psaki）为了突出中国东海ADIZ“与众不同”，称赞韩国扩展ADIZ的做法并未覆盖他国管辖领土或争议领土[12]，这显然是无视基本事实。 再比如，美国作为世界上第一个划设ADIZ的国家，其所划ADIZ自1950年起便一直覆盖他国领空，曾长期（1950-1988）覆盖墨西哥的瓜达卢佩岛，甚至迄今仍覆盖巴哈马的多格岩等领空（参见图3）。对此，外界鲜有批评之声。

图3 1962年美国《联邦法规》中美国本土四周ADIZ图示

墨西哥的瓜达卢佩岛（绿点所示）大致坐标为29°01′24″N 118°16′21″W，巴哈马的多格岩（红点所示）大致坐标为24°03′27″N 79°52′14″W，皆在上图所示美国相关ADIZ范围之内。

其三，ADIZ与空防能力和军机巡航频次有关吗？外界所指中国在南海的相关态势感知能力提升确为事实，但将此与中方准备划设ADIZ相联系则是错误的，因为二者之间并无因果关系。 世界上大多数国家并未划设ADIZ，但不代表其国内部没有拟定周边空防预警范围（可对进入该范围的不明目标进行识别、伴飞或拦截）。 比如，苏联和俄罗斯从未公开划设ADIZ，但这并不意味着其不重视空防或空防能力较弱，其战机亦享有与美国主张之“传统公海自由”一样的权利——紧急升空对在国际空域活动的不明航空器进行识别或拦截。 换言之，在“国际空域”，不论是否划设ADIZ，也不论军用航空器的注册国籍，一方航空器（军用）对另一方航空器（民用或军用）的查证识别、追踪伴飞甚或拦截驱离之权皆源于此种“自由”，而非取决于一方是否有公开的国内法授权或公开划设 ADIZ，这是国家主权的体现。 被誉为现代国际法之父的格劳秀斯曾在1604年《捕获法》（Commentary on the Law of Prize and Booty/De Jure Praedae Commentarius）指出：“毋庸置疑，国家权力为至高无上的主权者权力”。美国军方学者乔纳森•奥多姆（Jonathan G. Odom）早有专题论文分析ADIZ的基本逻辑，指出其作用在于可“减少该国所需主动监视的‘感兴趣的航空器’数量”。[13] ADIZ规则中要求民机提交飞行计划等规定大都是为了便于对航空器进行识别，区分哪些是正常民航，以“排除法”帮助辨识真正威胁——也就是说，某一民用航空器若遵守ADIZ规则按其提交的航线正常飞行，相关空防单位便可不必将其视作威胁，从而可将主要精力用于监视和应对雷达不明空情（针对不明航空器，可派战机升空查证识别）。 另外，一些西方专家认为中国将可利用划设南海ADIZ为增加军机巡航频次寻找合法性[14]，但这完全违背基本常识。按上述分析逻辑，难道从未划设ADIZ的俄罗斯就不能“合法地”在毗连其领空的“国际空域”增加军机巡航？“航行和飞越自由”准则难道仅适用美国及其西方盟友？

其四，ADIZ对正常民机飞行安全有保护作用。前述媒体报道大都对ADIZ国际实践并不熟悉，其有关论述疏漏不少。比如，《经济学人》文章竟称世界上划设ADIZ的其他国家“至少6个”，这显然不符合实情——应为至少20多个[15]。该文还毫无证据地指责中国ADIZ规则将对民用航空造成“破坏”[16]，亦反映出其对其他已划设ADIZ国家实践的无知——其实，美国相关规则比中国的规定要“严苛”得多，而且明示可在“防御区”及所划ADIZ部分区域对不遵“拦截机”指令者使用武力[17]。很多人并不清楚，美国ADIZ规则后期修订尤为关注打击空运贩毒和防范恐怖袭击，不仅美国防部军机可以实施拦截，美海警和海关都有权派遣其航空器对嫌疑目标进行“拦截”。事实上，就正常民机飞行而言，遵守ADIZ规则对其自身安全有益，亦可避免不必要的“拦截”风险。另须强调的是，战机升空“拦截”耗费颇巨，若非有充分理据判断某民机飞行对安全威胁嫌疑颇大，盲目地升空战机进行查证识别并非节省开支的明智选择。

另外，美国挑战了东海ADIZ了吗？目前有些报道或评论大都会重复一些美国专家分析[18]，将美军派遣轰炸机在“未获批准”[19]的情况下进入东海ADIZ描述为对中国ADIZ规则的挑战。事实上，中国2013年所公布的东海ADIZ规则并未要求航空器进入前须获“事先批准”，或规定其适用对象除民用航空器外还包括国家航空器（按《芝加哥公约》，国家航空器系“用于军事、海关和警察部门的航空器”[20]）。中国在东海ADIZ规则中以“航空器”表述适用对象，与《芝加哥公约》附件十五中ADIZ定义完全一致。令人不解的是，美国现行的ADIZ规则却以极易产生误解的“所有航空器”作为其适用对象，涵盖所有“民用航空器”和部分美国“公用航空器”（亦即不含外国国家航空器）。[21] 美国不仅极力掩饰其ADIZ规则用语模糊，还自行歪解东海ADIZ规则将其指为“过度海洋主张”，并利用所谓“航行自由行动”从2014年至2018年连年“挑战”东海ADIZ。[22] 事实上，美国所挑战的东西完全是其幻想出来的对象，就如同唐·吉诃德将风车当做妖怪而发动挑战一样，美国一直是将中国东海ADIZ幻想为“妖怪”。 从公开数据来看，东海ADIZ是世界上目前众多ADIZ中，美国唯一经常挑战的对象，对其他国家或地区设立的ADIZ，美国似乎毫不关注。如，韩国已明确其ADIZ规则要求军用航空器提交飞行计划，且对无意飞入韩国领空的国家航空器同样适用，[23]这似乎才是一贯坚持军用航空器享有“传统公海自由”的美国所应关注的挑战“国际规则”的主张。不过，美国却视而不见，甚至还曾大加赞扬（详见前文）。

以上所论有关中国ADIZ议题的错谬之处，非关立场问题，仅为澄清法律事实，或有助于避免因技术性疏漏而引发战略误判。媒体、学者和各国官员尽可对中国的南海政策进行分析并得出其自己的判断，但应符合“实事求是”原则，似乎亦当避免以唐·吉诃德的方式仅凭“脑补”便对中国的“潜在的主张”横加指责。同时，要避免一个偏见，“即其他国家都可以设立ADIZ，而唯独中国不可以，中国的ADIZ就一定是威胁。”在中国专家和民众看来，这是一种赤裸裸的傲慢和双重标准。

参考文献

[1] “民进党当局要炒作‘南海防空识别区’？跟风美国其心可诛！”，中国台湾网，2020年5月8日，http://www.taiwan.cn/plzhx/plyzl/202005/t20200508_12272743.htm。

[2] Minnie Chan, “Beijing’s plans for South China Sea air defence identification zone cover Pratas, Paracel and Spratly islands, PLA source says,” South China Morning Post, May 31, 2020, https://www.scmp.com/news/china/military/article/3086679/beijings-plans-....

[3] Alexander Vuving, “Will China Set Up an Air Defense Identification Zone in the South China Sea?,” The National Interest, June 5, 2020, https://nationalinterest.org/feature/will-china-set-air-defense-identifi.... [4] “Identify yourself - China’s next move in the South China Sea: Is it about to claim the skies above it?,” The Economist, June 18, 2020, https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south....

[4] “Identify yourself - China’s next move in the South China Sea: Is it about to claim the skies above it?,” The Economist, June 18, 2020, https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south....

[5] “Special Briefing with General Charles Q. Brown, Jr. Pacific Air Forces Commander (PACAF),” the website of U.S. Department of State, June 24, 2020, https://www.state.gov/special-briefing-with-general-charles-q-brown-jr-p....

[6] “2020年6月22日外交部发言人赵立坚主持例行记者会”，外交部网站，2020年6月22日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1791135.shtml。

[7] 《芝加哥公约》附件十五的第一版系由国际民航组织（ICAO）理事会通过于1953年5月15日，并于1954年4月1日开始适用。2000年2月21日，ICAO理事会通过了包括增加ADIZ定义和相关“建议措施”在内的一系列修订，并于2000年7月17日生效，2000年11月2日开始适用。参见Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation, 15th Edition, July 2016, pp. ix, xiv.

[8] Annex 15 to the Chicago Convention on International Civil Aviation, Amendment 37, 14th Edition - July 2013, Chapter 1. Definition.

[9] “防空识别区（ADIZ）系指陆地或水域之上空域，于其内为国家安全利益而需要对 所有航空器（美国防部和执法航空器除外）准备识别、定位和管控。”参见14 CFR (2005-2018), §99.3.

[10] J. Ashley Roach, “Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Article last updated: March 2017, para. 1.

[11] Le Duy Tran, “Scenarios of the China ’ s ADIZs above the South China Sea,” Journal of East Asia and International Law, 9(1), May 2016, pp. 284-285. See Ankit Panda, “Is China Really About to Announce a South China Sea Air Defense Identification Zone? Maybe - But maybe not.,” The Diplomat, June 1, 2016, https://thediplomat.com/2016/06/is-china-really-about-to-announce-a-sout.... See also Roncevert Ganan Almond , “South China Sea: The Case Against an ADIZ,” The Diplomat, September 13, 2016, https://thediplomat.com/2016/09/south-china-sea-the-case-against-an-adiz/ See also “Identify yourself - China’s next move in the South China Sea: Is it about to claim the skies above it?,” The Economist, June 18, 2020, https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south....

[12] Jen Psaki, Spokesperson, Daily Press Briefing, Washington, DC, December 9, 2013.

[13] Jonathan G. Odom, “A ‘Rules-based Approach’ to Airspace Defense: A U.S. Perspective on the International Law of the Sea and Airspace, Air Defense Measures, and the Freedom of Navigation,” REVUE BELGE DE DROIT INTERNATIONAL, 2014/1 – Éditions BRUYLANT, Bruxelles, p. 74.

[14] Edmund J. Burke and Astrid Stuth Cevallos, In Line or Out of Order? China’s Approach to ADIZ in Theory, California: RAND Corporation, November 2017, p. 19. See also “Identify yourself - China’s next move in the South China Sea: Is it about to claim the skies above it?,” The Economist, June 18, 2020, https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south....

[15] 特别是，近年来拉丁美洲多国先后宣告设立防空识别区。参见Jinyuan Su, “The Practice of States on Air Defense Identification Zones: Geographical Scope, Object of Identification, and Identification Measures,” Chinese Journal of International Law, Vol. 18, Issue 4, 2019, p. 815.

[16] “Identify yourself - China’s next move in the South China Sea: Is it about to claim the skies above it?,” The Economist, June 18, 2020, https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south...

[17] Federal Aviation Administration, Aeronautical Information Manual: Official Guide to Basic Flight Information and ATC Procedures, October 12, 2017, p. 5−6−13.

[18] See Michael Green, Kathleen Hicks, Zack Cooper, John Schaus, and Jake Douglas, Countering Coercion in Maritime Asia: The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence, CSIS, May 2017, p. 160. See also Alan D. Romberg, “Maritime and Territorial Disputes in East Asian Waters: An American Perspective,” in Richard Pearson (ed.) East China Sea Tensions: Perspectives and Implications, The Maureen and Mike Mansfield Foundation, Washington, D.C., 2014, p. 66. See also Mark J. Valencia, “Troubled Skies: China’s New Air Zone and the East China Sea Disputes,” Global Asia, December 16, 2013, https://www.globalasia.org/v8no4/feature/troubled-skies-chinas-new-air-z....

[19] “Identify yourself - China’s next move in the South China Sea: Is it about to claim the skies above it?,” The Economist, June 18, 2020, https://www.economist.com/china/2020/06/17/chinas-next-move-in-the-south....

[20] Convention on International Civil Aviation, Done at Chicago on the 7th Day of December 1944, Article 3.

[21] 美国ADIZ规则起初曾在适用航空器的类别上有所模糊，但1961-2003年一直明确仅适用于民用航空器，2004年后再度模糊化为“所有航空器（美国防部和执法航空器除外）”，从其实践和其他相关文件中方能辨析出其对操作于美国领空之外的国家航空器并不适用。参见曹群：《美国防空识别区的历史和法理研究》，海洋出版社，2020年，第3页。

[22] US DoD Annual Freedom of Navigation （FON）Reports, https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/.

[23] Ian E. Rinehart and Bart Elias, China’s Air Defense Identification Zone (ADIZ), CRS Report R43894, Congressional Research Service, January 30, 2015, p. 4.