美国台湾政策的发展史——香格里拉对话会的交锋

在因新冠肺炎疫情停办两年后，备受关注的香格里拉对话会（以下简称“香会”）于2022年6月10日至12日在新加坡召开。被视为亚洲地区最重要的国防峰会，香会为中美双方探讨一长串分歧清单和共同关心的问题提供了宝贵机会。俄乌冲突仍在继续，此前拜登政府将其相提并论的潜在台海冲突成了中国国务委员兼国防部长魏凤和将军和美国国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd J. Austin III）在发言中着重阐述的主要话题。本文探讨了二者发言体现出来的两大要点：一是魏凤和将军发言中关于台湾问题语境的检视，二是美国政府关于台湾问题声明中的自相矛盾之处。美国政府对台湾问题声明的表述历史出于美国对东亚地区安全需求的考量，导致其自相矛盾之处加剧了地区局势的紧张，然而西方国家对此仍然认识不足。

中国国务委员兼国防部长魏凤和将军在香会发言   图源：中国国防部

西方社会对魏部长讲话的主要反应

香会结束后不久，西方观察者纷纷发表媒体报道，而报道内容与魏凤和将军的发言内容、语境以及发言的含义并不一致。这不由让人怀疑，当中国政府官员公开坦诚地阐述中方的长期立场时，国际社会能否认真倾听，并真正理解。[1]当一名高级政府官员就被广泛讨论的台湾问题发表评论，并通过类比的方式阐释语境时，媒体理应报道发言的全部内容，才能为读者提供更多信息，以便后者准确理解发言者表达的意思。然而，一些媒体违背了报道的基本原则，并断章取义。在如今快速变化的新闻环境中，这无疑阻碍了读者准确理解魏凤和将军的发言。

虽然美国国务院对台湾的立场近来有所变化，拜登总统做出的相关声明前后矛盾，但是美国国防部长奥斯汀在香会上的发言却毫不含糊。会上，奥斯汀发言称：“美国的政策一如既往，没有动摇。与以往各届政府一样，我们致力于维持使该地区受益良久的现状。”[2]在回答德国马歇尔基金会亚洲项目主任葛来仪（Bonnie Glaser）的提问时，奥斯汀再次澄清：“我想强调的是，美国对台湾的政策没有改变。”[3]然而，调查显示，美国对台湾的立场和叙事并非“清晰、一致，”与20世纪50年代正式提出的对台官方立场相比，已经发生了明显变化。本文简单梳理并回顾了这些变化，警示中国应当如何重视这个情况，并应像魏凤和将军在香会上所言，继续不断重申中国的长期立场。

美国国防部长劳埃德·奥斯汀在香会发言   图源：路透社

美国政府关于台湾问题的表述及对台政策历史

美国国务院和中央情报局（CIA）对台湾问题的表述互相矛盾。美国国务院在今年年初发布的“美台关系事实清单”中指出：

1979年《中美建交公报》将外交承认从台北改为北京。美国在联合公报中承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，认识到中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。[4]

然而，2022年5月初，美国国务院删除了上述表述，同时还删除了“美国不支持台湾独立”的表述。[5]更新后的部分表述为：“美国长期奉行以‘与台湾关系法’、美中三个联合公报和对台‘六项保证’为指导的一个中国政策。”[6]该声明还新增了先前版本中未包含的美方观点：“美国反对任何一方单方面改变现状；美国不支持台湾独立；美国期望两岸以和平方式化解分歧。”[7] 2022年5月28日更新的声明如下：

美国历届政府数十年来对于台湾的态度始终如一。美国长期奉行以“与台湾关系法”、美中三个联合公报和对台“六项保证”为指导的“一个中国”政策。美国反对任何一方单方面改变现状；美国不支持台湾独立；美国期望两岸以和平方式化解分歧。台湾海峡两岸的和平与稳定依然符合我们的持久利益。[8]

这些声明前后不一，且美国另一政府机构（中情局）公开发布的信息也是如此。

美国中情局出版的调查报告《世界概况》（The World Factbook）自诩是“获得基本信息的必需来源。”然而，最近更新于2022年6月6日的网站内容却呈现了另一种不同的观点。[9]在“了解所有国家——台湾”页面中，台湾地图被称为“国家地图”，台湾被视作“国籍”，国家全称“无”，简称“台湾”，公民身份仅可以通过血统获得，即“父母中至少有一人必须为台湾公民。”[10]在该页面中，“背景”部分有两处提到“中华民国”是台湾的政府和政治实体：

“第二次世界大战后，台湾开始处于中国国民党统治之下。随着1949年中国共产党在中国内战中获胜，国民党控制下的中华民国政府及200万国民党人逃往台湾，并依据1947年中华民国宪法，继续自称是统治中国大陆和台湾的合法政府。但直至1987年，国民党政府还是按照1948年内战戒严法统治台湾。”[11]

在国歌部分，该网站称之为“中华民国国歌。”[12]相比之下，该网站出于政治目的（而非地理或命名需要）使用“台湾”之名多达47次，例如“台湾武装力量”，包括陆军、海军和“台湾海岸巡防署”等。[13]美国在此等语境中使用台湾的名义显然不恰当，因为直到1956年以后，台湾一词才在美国得到广泛使用，用来指代在中国内战中从大陆转进到台湾岛及其沿海地区的国民党政府。

1956年以前，我们中文所说的台湾在西方人口中普遍称为“福尔摩沙”（Formosa）。20世纪50年代，美国出于国内政治目的开始频繁使用台湾一词，为的是将台湾作为一个政治实体与中国大陆关联在一起，这种战略考虑逐渐演化成了美国一贯的对台政策。美国最早使用台湾一词是在美国地名委员会的第一次报告中，其中提到日本称该岛为台湾：“台湾（福尔摩沙）：日本占领的岛屿……英文为Formosa。”[14]1956年，福尔摩沙仍然是美国叙事中普遍使用的名称，约翰·C·考德威尔（John Cope Caldwell）在其编写的青少年地理课本《探访福尔摩沙：自由中国的岛国家园》（Let’s Visit Formosa: Island Home of Free China）中写道：“福尔摩沙的居民大多是中国人。福尔摩沙是中国的一部分。这里是中国国民党的地盘；也有人称之为自由中国。”[15]同年7月16日，美国副助理国务卿霍华德·琼斯（Howard P. Jones）使这个看法变得过时，他在美国西弗吉尼亚州亨廷顿的一次演讲中说道：“最后，在中国南海对面坐落着福尔摩沙——更正确的说法是台湾……对于美国在日本、韩国、冲绳、菲律宾以及太平洋其他地区的防务链来说，台湾是至关重要的一环。”[16]琼斯的演讲其实是在重申一个更早出现的军事观点。1948年，美国参谋长联席会议主席奥马尔·布拉德利（Omar Bradley）将军在回忆录中写道：

美国必须保持对福尔摩沙的完全自由行动，以便在必要情况下，美国或中国国民党能以该岛为基地，执行攻击行动，包括可能的游击活动。此外，还必须认识到，福尔摩沙在地理上属于离岸岛链的一部分，对于美国在离岸岛链的战略性防御中执行空中和海上行动至关重要。[17]

美国之所以用台湾一词替代福尔摩沙这个称呼，是为了符合国内的政治需求，在美国人的意识中使台湾“更加中国”。此前，美国国务卿约翰·杜勒斯（John Dulles）曾回应中国外交官顾维钧提出的抗议：

他指出，这样做仅仅是因为美国认为福尔摩沙问题应当通过国际协定解决，美国的第七舰队可以保护福尔摩沙。如果我们接受中国的观点，那么出动第七舰队就会被视为干涉中国的内政。[18]

美国的这种观点源自道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur）将军的一项行动计划，而该计划是基于他在朝鲜战争期间的以下要求而制定的：

我认为，战争期间的军事需要要求美国：

（1）加强对中国的经济封锁。

（2）对中国海岸实施海上封锁。

（3）取消对中国沿海地区和满洲地区开展空中侦察的限制。

（4）取消对福尔摩沙的中华民国军事力量的限制，提供后勤支持，助其对中国大陆采取有效行动。[19]

了解以上关于台湾的战略、政治背景和命名史对于理解魏凤和将军在香会发言中有关台湾问题的评论、理解中国为何坚信台湾问题是中国内政都具有重要意义。

如何正确解读魏部长的讲话？

显然，魏凤和将军关于台湾问题的发言是针对美国听众的。他用美国内战提供一种语境，一种关于内部冲突的共同认知传承。根据香会提供的暂定演讲稿，魏凤和将军发言称：

当年美国为国家的统一打了南北战争，中国非常不愿意发生这样的内战，但将坚决粉碎任何 ‘台独’的图谋。我说得明白些，如果有人胆敢把台湾从中国分裂出去，我们一定会不惜一战，不惜代价，一定会打到底。这是中国不二的选择。[20]

基于上述史实，美国政府深知自己曾干涉中国内战，并且出于战略目的，表示反对中国国民党的观点。然而，布鲁金斯学会（Brookings Institute）发表了一篇由外交政策项目资深研究员何瑞恩（Ryan Hass）撰写的文章，该文无视魏凤和将军的讲话全文，无视发言相关内容寻找共同立场和语境，称：

“魏凤和将军在发言中不乏激烈言辞，尤其是在评论台湾问题时。他一面放出狠话，一面又表示“和平统一”仍是中国在台湾问题上的最终目标，中国希望发展“健康稳定”的中美关系。”[21]

尽管与会各方在有关战略形势和其他地区挑战的对话中出现一些好战的言辞已然司空见惯，也未为不可，但魏凤和将军的发言中，关于美国为何发动内战的部分不应被刻意无视。

其他报道与之类似。布鲁金斯学会发表文章一天后，《外交学人》杂志编辑塞巴斯蒂安·斯特朗吉奥（Sebastian Strangio）也发表了类似文章，在提及乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基（Volodymyr Zelenskyy）的视频讲话后，他写道：

这个没有明言的类比，重点在于中国对两岸“统一”的热切希望，而对于这个话题，魏凤和同样做出了不祥的警告。

魏凤和说：“我要正告有关方，如果有人胆敢把台湾从中国分裂出去，中国军队别无选择，必将不惜一战，不计代价，战至最后。”[22]

因此，不出人意料，早些时候，路透社也发表了一篇异曲同工的香会报道：

关于台湾问题，中国国防部长魏凤和表示，中国对台湾的立场从未改变，台湾是中国的一个省。魏凤和说，中国政府寻求与台湾“和平统一”，但是也保留 “其他选项”。[23]

与前文引用的其他报道一样，路透社的这篇报道也丝毫没有提及魏凤和将军是在何种语境中做出的上述评论。

其实，中美两国国防部长的讲话中可以找到对于法律性质的共同点。[24]魏凤和将军在发言中提到了美国内战。1871年，美国就英国在美国内战时期提供武装巡洋舰提起国际仲裁（著名的“亚拉巴马号”（CSS Alabama）巡洋舰曾在太平洋和印度洋、爪哇岛、中国南海海域行动），并且赢得了仲裁。[25]美国虽然接受了亚拉巴马裁决，却堂而皇之地无视了1877年的哈利法克斯渔业委员会裁决。该裁决发生在1910年的美英北大西洋海岸渔业仲裁案之前，条款基本相同，但做出的裁决有利于英国，要求美国向英国赔偿价值550万美元的黄金。[26]任何熟悉19世纪国际仲裁程序的人都知道，美英两国之间的国际仲裁案层出不穷、争议不断，直至今天依然如此。究其根源，由于协定各方对于冲突后的条约持续性持有分歧，1818年，美国独立后重新签订了相关国际协定，而在此之后，美国对协定和仲裁程序的看法常常自相矛盾，还经常不屑一顾。[27]鉴于美国的这些法律和历史经历，魏凤和将军在发言中以美国内战为评论台湾问题的语境，这种做法不仅合理，而且应当得到认真对待；通过这种阐释方法，希望听者能够从历史的相似性中感同身受，自然而然地理解文中之意，意识到处理有争议的国内动荡时，应当遵循国际法律原则。美国爆发内战的原因是南北各邦在国家独立后企图分而自立，而内战之后，美国对国际仲裁裁决的态度则是有利的就接受、不利的就无视；魏凤和将军在发言中间接地提出了这个值得人们深思的问题——如果媒体报道没有故意无视这部分语境的话。

魏凤和将军在发言中设置了语境，他的发言内容应在这种语境中进行解读；这些语境信息不应被无视。魏凤和将军将美国内战与台湾问题进行了直接对比，是在试图以西方，尤其是美国可以理解的方式解释中国为何如此看待台湾问题。中国继续寻求通过法律手段保持对台湾领土的声明，并持续抗议“试图改变台湾是中国领土一部分的行为”。这说明中国遵守长期以来的国际法原则，而早在现代意义上的台湾问题出现以前，西方国家就已经十分熟悉这种法律原则，并且这种法律原则与中国对台湾的态度本身也是一致的。[28]前南斯拉夫问题国际刑事法庭法官王铁崖曾经举例说，在中国古代战国时期，“各国间”的外交关系并不包含“国家性”，尽管当时政治和军事是割裂的，但是“事实上，战国无国。”[29]尽管美国试图把台湾问题描述成一个由事实和时间作答的“问题”，但却如上所言，在支持台独问题上出尔反尔，言行不一。彼时，美国对任何承认美利坚合众国（美国南北战争中的南方邦联）独立的国家宣战；此时，美国应将魏凤和将军的发言理解为，中方为寻求中美基于两国历史共同点而开展对话的努力。[30]台湾问题是始于中国大陆的中国内战历史遗留问题，魏凤和将军在评论台湾问题时，以美国听众可以理解的方式进行阐述，也给了后面美国政界、学术界和商业界读者在阅读报道时理解相关语境的应有考量。将美国自身历史与台湾问题拿来作为对比的样板做法应当得到更深入、更广泛的讨论——即便出于战略或政治的原因，人们可能会持有不同的看法。