南海局势：回顾与展望

前 言

2018年以来，南海局势总体上继续趋向缓和。争议问题得到了较好的控制，南海争议各方之间未爆发大的危机事件，在双轨思路下，有关各方加速推进“南海行为准则”（COC）磋商谈判，积极开展海上务实合作及危机管控。2016年下半年开启的这一轮缓和有着自身的逻辑，固然有些偶然因素，但更多的是必然，如各国对接《联合国海洋法公约》制度的大部分工作已经完成、长期博弈之后的政策理性等。

然而，南海的火药味却日益浓厚。美视南海为战略博弈之焦点，中方则强调维护自身权益。美军高官频繁发表有关南海的战争言论，认为除非发生战争，否则将坐视中国控制南海。中国维护主权、海洋权益和追求合理权力与美国维系其亚太海上主导地位之间存在着尖锐的矛盾，有关演变正在改变南海局势的走向。随着战略、战术和操作层面的竞争与摩擦加剧，中美两国在妥善管控分歧和避免发生意外事件方面的压力都显著增大。美国智库外交关系委员会发布了2019年“预防性优先事项报告”，对30个持续或潜在的冲突进行排名。2019年中美之间只有一个紧急情况被视为最优先事项，即在南海的军事对峙或武装对抗。 美国 “战略预测公司”旗下的分析性出版物也预测，美中两国2019年在南中国海的对峙将激化。

随着COC谈判的日趋深入，中美南海战略博弈加剧，日本、澳大利亚、英国等区域外国家也加大了对南海事务的关注和介入，影响南海局势的因素日益多元复杂，南海在全球战略格局中地位也得到了空前提升。南海局势的走向不仅关系到中国的主权、海洋权益和海上力量发展，东南亚地区的和平与稳定，中美关系，也关系到整个亚太安全形势。

鉴此，我们“南海战略态势感知计划”（SCSPI）对左右南海局势发展的主要力量——中国、美国、东盟国家和其他域外大国2018年以来的南海动态和政策做一个回顾和展望，并对COC的磋商谈判进程做一个评价和预测。

第一部分：中国延续克制

中国的南海政策继续保持着一定的克制。针对美军在南海日益增强的军事行动，中方除了跟踪、驱离和抗议之外，尚没有任何激进的动作。关于南海的岛礁建设，在相关基础设施完成后，岛礁军事部署的进度并没有外界预期的那样迅速，在美方强化南海军事行动的背景下，中国也仅仅是部署了少量必要的国土防御设施。这方面，中国其实完全有能力做得更多。一个较明显的迹象是，中方岛礁建设的重点转向了民生建设和国际公共产品的提供。2018年7月，交通运输部南海救助局“南海救115”轮进驻南沙群岛渚碧礁执行值班待命任务。期间，发生了菲律宾军舰触半月礁事件，中方主动向菲方表达了协助救助的意愿。10月底，中国在南沙群岛启用海洋观测中心、气象观测站和环境空气质量监测站，开始提供海洋预报、气象预报、灾害性天气实时监测与预警等服务。

对于美国国内鼓吹的中美战略竞争和南海摩擦等议题，中国没有随风起舞，而是在外交部发言人的层面进行了有针对性的回应，总体保持克制。中方克制政策的问题在于，即便其没有挑战美国的战略意图，但中国在南海的维权行动和力量发展本身即会被美国看成是对其亚太海上主导地位的威胁。中方可以控制自身在南海的主动行动和主动作为，然而，只要中国保持目前的崛起势头，其力量和能力就会不断增长，而这即会被美国等国视为中国意图挑战美国地位甚至控制整个南海。

在南海争议问题上，中国政策日趋稳健积极。

中方加速推进“南海行为准则”（COC）的行动引发世界侧目。加快推进COC磋商被中国视为当前在南海的头等大事，并被上升到构建南海地区秩序的高度。近年来，中方向外界释放了足够的诚意，表达了推进谈判的意愿和决心。2018年10月29日，中国国务委员兼外交部长王毅在会见菲律宾外长洛钦后表示，中方愿同东盟各国一道，加快“准则”磋商进程，期待在菲律宾担任协调国期间完成磋商，尽早建立起这一致力于确保南海和平稳定的地区规则。在2018年11月13日“新加坡讲座”中，中国总理李克强表示，在协商一致基础上，争取未来3年完成COC磋商，助力地区和平与发展。

中国认真推进海上务实合作。中国与菲律宾在妥善处理海上分歧、务实推进低敏感领域合作和探讨开展南海油气资源开发合作等方面再上新台阶，习近平主席访菲期间双方签署关于海上油气合作的谅解备忘录。中国—菲律宾南海问题双边磋商机制稳定运转，菲军舰搁浅半月礁等意外事件得到妥善处理。中国与越南就海上问题保持着密切沟通，中国—越南北部湾湾口外海域工作组、海上共同开发磋商工作组和低敏感领域合作专家工作组先后进行正式磋商并取得了积极进展。

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